A Európai Bizottság 2004 és 2010 között sikertelenül igyekezett betartatni a három százalék alatti hiánycélt. Szabályalapúnak mondott, de lényegében a Bizottság – makrogazdasági pályára és egyes költségvetési tételek teljesülésére vonatkozó – véleményét tükröző előrejelzése viszont 2010 óta folyamatosan 3 százalék feletti hiányt jelez előre annak ellenére, hogy 2011–2012-ben teljesült a cél, és a kormányzat elkötelezettnek látszik 2013-ra is. A szabály alapú előrejelzés 2010 előtti kijátszása, majd annak az elméleti lehetősége, hogy az előrejelzés folyamatos 3 százalék felett tartása korlátlan ideig a túlzott deficit eljárásban tarthat egy országot, rávilágít arra, hogy a 2010 után a kormányzati hitelesség erősödését, valamint a végrehajtás iránti elkötelezettséget figyelmen kívül hagyó előrejelzési gyakorlat állandó torzítottságra ad lehetőséget.
Ennek tükrében a bizottság előrejelzését érdemes e körülményekre tekintettel kezelni. Az nem jobb vagy rosszabb más előrejelzéseknél, de a valós képhez hozzátartoznak más szempontok is.
A kérdés lényegében az, hogy a folyamatosan – időnként akár jogosan – pesszimista bizottsági vélemény megváltozásához a hazai költségvetési politika hitelességének helyreállítása szükséges. Ehhez viszont tartósan 3 százalék alatti hiányra van szükség tényszerűen, azt viszont nem tudjuk, hogy hány évre van szükség e hitelesség visszaszerzéséhez.
Előzmények – a kijátszhatóság
Az Európai Bizottság és a magyar kormány között a 2010-es választások óta folyamatos nézetkülönbség van a hiánycél elérhetőségét illetően. A történet nem előzmények nélküli, ezért érdemes felidézni, hogy hazánk 2004-es uniós belépésekor azonnal túlzottdeficit-eljárás alá került, mert a hiány mértéke jóval a 3 százalékos küszöbérték felett volt, és hiába ígértük meg, hogy azt két éven belül leszorítjuk, a bizottság azt az elvet követte, hogy akkor szünteti meg az eljárást, ha ez valóban bekövetkezik. Jegyezzük meg ezt az alapelvet, mert a későbbiekben ennek fontos szerepe lesz. Büntetést viszont nem alkalmazott az ismétlődő céltévesztések ellenére, tehát a felelőtlen és hitelességét vesztett költségvetési politika következmények nélkül maradt.
Az EU megengedő volt
Annak érdekében, hogy ez azonnal ne jelentse a túlzottdeficit-eljárásban magunk által vállalt hiánycél megszegése miatt az eljárás következő szakaszba léptetését – ami már pénzbüntetéssel is járhatott volna – , a kormány elérte, hogy új konvergenciaprogramot nyújthatott be 2006 elején. Az EU tehát megengedő volt. Erre volt lehetősége, mert az eljárásban figyelembe veszik az aktuális ténybeli helyzet mellett a várható alakulást is, tehát a múltbeli magasabb hiányt rendre optimista jövőképpel ellensúlyoztuk, amit a bizottság félig legalábbis elfogadott. Ez a felemás ítélet jelent meg abban, hogy az eljárást nem szüntették meg, de szankciót sem alkalmaztak, hanem rendre újabb és újabb ajánlásokat fogalmaztak meg.
A 2006-os választások után „váratlanul” elénk tárult költségvetési helyzet valószínűleg Brüsszelt is sokkolta, de a drákói hiánycsökkentés programját elfogadta.
Mindehhez azonban hozzá kell tenni, hogy az előzetesen publikált hiányadatok 2006 után rendre megfeleltek a céloknak, de a későbbi módosítások, az Eurostat ellenőrzése miatt azok mégis végül a kitűzött cél fölé kerültek. Ez a szabályok további kijátszását jelentette. Büntetés azonban nem volt.
A görög összeomlásig példa nélküli volt a kormány felelőtlensége
Magyarországot tehát úgy érte a válság, hogy költségvetési hitelessége az unió legrosszabbja volt, és a görög összeomlásig példa nélkülinek számított a kormány felelőtlensége. A magyar eset rávilágított arra is, hogy az alapvetően a szabályok betartását természetesnek vevő, egyfajta „gentlemen’s agreement” alapjaira íródott uniós költségvetési rendszer nem képes kezelni a szabályokat tudatosan kijátszó országokat. A probléma lényege pedig ez, ha egy úgymond szabály alapú előrejelzést készít a bizottság, annak módszertani ismeretében a kormányzat az ki tudja játszani. Ráadásul következmények nélkül maradt ennek ismétlődése is. A uniós gyakorlat tehát elfogadja azt, ha egy ország úgymond „hitegeti”, majd a megvalósítás elmarad.
Mindennek tükrében érthető, hogy az euróválság kezdetén miért nem engedték az új kormánynak a hiánycél módosítását, és nyilvánvalóan elsősorban német nyomásra a Bajnai-kormány által kitűzött 3,8 százalékos hiánycél teljesítését kérték számon. Itt érdemes megjegyezni, hogy hatalmas szakmai hiba volt e hiánycél mértékének a meghatározása, mert az egy évvel korábbi, 3,9 százalékhoz képest mindössze egytized százalékponttal tűzött ki alacsonyabb célt, és a továbbra is szükséges egy százalékpontos hiánycsökkentés megvalósítását a 2010 utáni kormányra hagyta. Egyértelműen helyesebb lett volna legalább 0,5 százalékpontos hiánycsökkentéssel 3,4 százalékra mérsékelni a hiányt, mert a gazdaság növekedőben volt, és a kis lépésekben végrehajtott hiánycsökkentés mindig elviselhetőbb egy gazdaság számára.
A történet vége az lett, hogy az úgynevezett „agyonvizsgált” 2010-es költségvetés hiányszám magasabb, 4,4 százalék lett, tehát emelkedett az egy évvel korábbihoz képest. Annak ellenére, hogy a kormány év végén különadókkal mintegy 1 százalékpontos bevételt szedett be, amelyek nélkül 5,4%-os hiány lett volna, ami nemhogy csökkenést, de jelentős emelkedést jelentett az egy évvel korábbi 3,9%-hoz képest. Az euróválság árnyékában őszre viszont már olyan mértékű félelem uralkodott el az európai országok körében azt illetően, hogy a görög válságot egy láncreakciószerű, az egész uniót romba döntő válsághullám követi, hogy Európában a költségvetési szigorra helyeződött a hangsúly. Le kell tehát szögeznünk, hogy a 2010 végi magyar helyzet kialakulásában az előzmények és az aktuális európai válság is komoly szerepet játszott.
A kormányváltás utáni helyzet
Az új kormánytól elvárták, hogy egyetlen év alatt teljesítse a bűvös 3 százalék alatti hiánycélt. Ez pedig az új intézkedésekkel elért 4,4 százalékos 2010-es tényadathoz képest minimum 1,5 százalékpontos kiigazítást igényelt. Ez nyilvánvalóan jelentős féket gyakorolt volna a gazdaságra. A kormányzat ezért elsősorban növekedésből tervezte megvalósítani a hiány csökkenését, restrikciós lépések helyett. Nyilvánvalóan ebben az a politikai szándék is megjelent, hogy a lakosságot ne terheljék a hiánycsökkentő lépések. A 2011 tavaszán leállt európai és magyar növekedés viszont indokolttá tett egy átfogó hiánycsökkentési programot, a Széll Kálmán Tervet. Ebben számos olyan lépés is szerepelt, amelyet a korábbi kormányok nem mertek megvalósítani. Például a nyugdíjrendszer felülvizsgálata.
Végül 2011-ben a nyugdíjpénzek részbeni – 540 milliárd forintos – felhasználásával, két év alatt csökkent le az egyszeri tételek nélkül számított hiányt a kívánt szintre. A hitelességet javítandó a kormány igyekezett elkötelezettségét bizonyítani, és nem a korábbi kormányokra jellemző, éppen, hogy csak 3 százalék alá tervezte a hiányt, hanem attól lejjebb, 2,5 százalékos célt tűzött ki. Fontos pont volt, hogy az euróválság kezdetén is kitartott e cél mellett, és nem változtatott rajta, a 2,7 százalékra emelés csak 2012 őszén következett be. Ráadásul ez utóbb feleslegesnek bizonyult, hiszen a 2012-es tényadat 1,9 százalék lett.
A 2012-es év teljesítménye alapján vált világossá, hogy a bizottság előrejelzésének gyenge pontja, hogy nem veszi figyelembe a költségvetési politikának a hiánycél iránti elkötelezettségét és a végrehajtási, implementációs kockázat csökkenését.
A bizottsági előrejelzés két alapra épít: az egyik egy saját makrogazdasági forgatókönyv, a másik a végrehajtott és tervezett intézkedések számbavétele, attól függően, hogy azoknak milyen megvalósítási valószínűséget tulajdonít. Így alakul ki az úgynevezett „változatlan gazdaságpolitika”-forgatókönyvnek megfelelő hiány-előrejelzés. El kell ismerni, hogy ez egy lehetséges módszertan, de látni kell azt is, hogy nem veszi figyelembe, ha egy kormányzat elkötelezett a hiánycél tartása mellett, és amennyiben szükségessé válik, úgy meghozza a szükséges intézkedéseket, és eléri a hiánycélt. E mellett azt is figyelmen kívül hagyja, hogy a kormányzat nem él a félrevezetés korábbi technikájával, és az ígért lépéseket valóban végre is hajtja.
A szabály alapú előrejelzés a bizottság véleményét tükrözi
A bizottsági előrejelzés pedig valójában az önmaga által meghatározott szabályra épül, ezért a „szabály alapú” előrejelzés félrevezető elnevezés, mert azt sugallja, hogy itt valamifajta objektív, minden másnál alaposabb előrejelzés készül. Ez igaz abban a körben, hogy a számszerűsíthető tételeket veszi számításba, de nem igaz abban, hogy a kormányzati felelősséget és a végrehajtási kockázatot csak becsüli, vagy akár teljesen figyelmen kívül hagyja.
Ezt a problémát csak az tudja kivédeni, ha az idő előrehaladásával a tényadatokból kibontakozó valós kép alapján megerősödik a költségvetési politika hitelessége, és ezt idővel a bizottság is elfogadja. A kérdés tehát igazából nem az, hogy ki mit lát a jövőben, hanem ki milyen teljesítmény alapján fogadja el a hitelesség megerősödését. Tekintve Magyarország 2004–2010 közötti teljesítményét és a választásoknál jellemző 1000 milliárd forintos túlköltekezést, el kell ismerni, hogy nem nevezhető alaptalannak a bizottság szkepszise.
A 2002–2010 és 2010–2014 közötti időszakokban összevetve a bizottság egy és két évre vonatkozó előrejelzését azt kapjuk, hogy 2010 előtt átlag 1 százalékponttal volt optimistább az előrejelzés a végleges tényadatnál – azaz ennyivel kisebb hiányt láttak Brüsszelben –, míg 2010 után a fordítottja érvényesült, és a legutóbbi téli prognózisból e gyakorlat folytatása látható a kormányzat 2013–2014-es céljaival összevetve.
Politikai szempontból viszont visszaüthet a túlzott bizottsági szigor, mert amennyiben egy kormányzat a politikai ciklus éveiben hozza a 3 százalék alatti hiányt, és ennek ellenére a túlzottdeficit-eljárás alól nem veszik ki, úgy az eljárás elvárásainak való megfelelés politikailag meggyengül. Egy új kormány azt gondolhatja, hogy felesleges a megfelelés, elég a szabályok kijátszása, mert pozitív eredmény úgysem várható.
2013–2014 megítélése
Természetesen ne legyenek illúzióink a tekintetben sem, hogy a túlzottdeficit-eljárás mögött nem csak szakmai szempontok vannak. Az unió elemzéseiben rendszeresen visszaköszön az az érvelés, hogy a költségvetés konszolidációja rossz szerkezetben valósult meg, ez aláássa a növekedést, és így az alacsony hiány ellenére sem tud csökkenni az államadósság. Közgazdászként ezt logikus érvelésnek ismerhetjük el, de ez nem jelenti azt, hogy ne lenne esély másik forgatókönyvre. A kormány által vázolt, a növekedés visszatérését valószínűsítő forgatókönyv is lehetséges, és idén a belföldi kereslet élénkülése valószínűbb, mert az alacsony infláció mellett 3 százalék körüli reálbér-emelkedés várható. A növekedés visszatérése pedig javíthatja az államháztartás helyzetét. E kérdést eldönteni majd az idei év növekedési és költségvetési adatainak függvényeiben lehetséges.
Összességében a mostani helyzetben reménytelen feladatnak látszik a bizottság álláspontját megváltoztatni. A megoldás talán politikai lehet, ha az Európai Tanács félév végi ülésén sikerül elérni, hogy megszüntetik az eljárást, ami az elhúzódó európai költségvetési problémák tükrében valószínűtlen. Spanyolországban és Görögországban például nőtt a hiány tavaly a megelőző évihez képest. Magyarország az 1,9 százalékos hiányértékkel az első harmadban van. Köztes megoldás lehet, hogy az elbírálás őszre csúsztatásával nyitott marad az eljárás, és – a 2013-es folyamatok biztosabb megítélésének és a 2014-es terveknek az ismeretében – az őszi előrejelzés alapján az év végén születik döntés.
Annyiban örülhetünk a helyzetnek, hogy a befektetők számára a mostani helyzet pozitív kilátást jelent, mert egyrészt már 2012 során felismerték a kormányzat elkötelezettségét, másrészt „biztosítéknak” ott van a bizottság nyomása, tehát a költségvetési kockázatok alacsonyak. Ez a befektetői vélemény meg is látszik a hónapról hónapra csökkenő állampapírkamatokban, ami a következő években jelentős kamatkiadás-csökkenés eredményez majd.
Magyarország szempontjából a kérdés az, hogy az eladósodottság területén látható és várható pozitív fejlemények meggyökeresednek-e a társadalomban is, és nemcsak elindul, de meg is marad az ország az adósságcsökkentés pályáján, amellyel Magyarország leküzdené egyik, talán legnagyobb versenyhátrányát a régió más országaihoz képest.
