A köz- és magánszféra együttműködésének (PPP – private-public partnership) a nemzetközi forgalomban több meghatározása is fellelhető. Általánosan: közszolgáltatások nyújtása magánúton; de például a brit számvevőszék idesorolja a koncessziókat, sőt a privatizációt is. A nemzetközi gyakorlatban Nagy-Britanniában jött létre a legtöbb ilyesfajta beruházás, amelyek mindegyikén a kormányzat és a helyhatóságok egyaránt 10–25 százalékot takarítottak meg az elmúlt hét évben, a részt vevő vállalatok pedig akár a szokásos nyereség többszörösével is számolhattak. Ezek a PPP-n belül a magánfinanszírozási kezdeményezésnek (PFI – private finance initiative) becézett konstrukciót választották.

Újraértelmezett közbeszerzés

A PFI-t Margaret Thatcher kormánya vezette be a kilencvenes évek elején, válaszként arra a társadalmi feszültségre, amelyet a korábban lefolytatott – a nagy állami vállalatok zömét érintő, utólag olcsónak, a gyenge szabályozás miatt azonban versenyt torzítónak ítélt – privatizáció keltett.

Az újraértelmezett közbeszerzés lényege, hogy a lehető leghatékonyabban megosztják a magán- és a közszféra között a közszolgáltatásokat ellátó infrastruktúra tervezését, kivitelezését, finanszírozását, működtetését, valamint az ezekkel járó kockázatokat. A megoldás a köz- és a magánszféra együttműködésének más formáitól alapvetően abban különbözik, hogy – szemben azokkal – itt a közszolgáltatásokat nyújtó eszközök nem az állam tulajdonában vannak. Ehelyett viszont szigorú szerződés rögzíti a vállalatok kötelezettségeit, a feladatok ellátásának minimális színvonalát; ezek teljesítésének függvényében teljesíti az állam rendszeres befizetéseit az építő, karbantartó, működtető és egyéb szolgáltatásokat nyújtó cégekből álló konzorcium számlájára, vagy – mint ahogyan az az esetek többségében történik – a beruházót finanszírozó hitelintézet egyenesen a kormányzatnak számítja fel a kamatot.

Az 1997-ben, tizenhét év után ismét kormányra kerülő Munkáspárt (Labour-Party) Tony Blair miniszterelnökkel az élen egy több minisztériumot is terhelő, lényegében a közlekedési infrastruktúrára koncentráló szerződéstömeggel találta szemben magát, amelynek költségei gyakran a konstrukció életképességét is megkérdőjelezték. A PFI tehát reformokra szorult.

A privát reform

A labouristák reformja – bár az utóbbi időben nemcsak az ellenzék, hanem a belső berkek és több szakszervezet részéről is támadások érik – a kezdetektől fogva rendkívül vonzónak bizonyult: az első négy év alatt 300 darab, összesen 30 milliárd eurónyi projektre találtak „gazdát” immár az egészségügy, a börtönellátás és az oktatás területén is. Mára a PFI-szerződések száma meghaladja az 530-at, és az állami beruházások közel egynegyedét teszik ki. A kormány számára a hadiipari lízing jelenti az egyik legtávlatosabb lehetőséget: az építmények után már katonai műholdakat, sőt – a 2003 végén aláírt, eddigi legnagyobb, 13 milliárd fontos megrendelés keretében – tankoló repülőgépeket is így szereztek be.

A Blair-kabinet gyors sikert hozó újításai között szerepelt egy PFI-szerződéseket koordináló pénzügyminisztériumi testület felállítása; az adminisztráció és a járulékos költségek csökkentése érdekében pedig mind a szerződések formai elemeit, mind a kikötött teljesítménynormákat szabványosították, és pénzügyi-jogi támogatást kaptak a korábban a PFI-től „eltiltott” önkormányzatok is. A kormány elkötelezettségét bizonyítja, hogy a minden kormány számára egyik legkényesebb kérdés, az egészségügyi rendszer reformja során 2010-ig felépítendő száz új kórházat is mind magánzsebből kívánja finanszírozni.

A fazonírozott jogszabályok és az új intézményrendszer felállítása erős lökést adott a közbeszerzések piacának, így a szigetországban befektető vállalatokat az új évezred lassuló világgazdasága sem tántorította el az átlagnál magasabb haszonnal kecsegtető állami megrendelésektől. Az Európai Építőipari Szövetség számításai alapján a mélypontként számon tartott 2002-es évben a brit építőipar 8 százalékos növekedéssel szárnyalta túl a 2,5, illetve 0,7 százalékos visszaesést produkáló német és francia iparágat; a szervezet a brit siker fő tényezőjének a PFI-szerződéseket tekintette.

A bírálók fő érve

Az 1997-es reform után a brit köztudatba behatoló PFI nemsokára társadalmi vita tárgyává vált, és a rosszallók tábora számos fogást talált rajta. Már az alapelvet – „value for money”, vagyis „értéket pénzért” – is sokan vitatják, mert a konstrukció tényleges költségekben kifejezett, össztársadalmi vonatkozásokat is tartalmazó „ára” – a szerződés hosszú lefutása miatt – csak 20-30 év alatt mérhető le.

A bírálók fő érve, hogy a konzorciumok túl nagy, a reális kockázatokat meghaladó árat követelnek az adófizetőktől. Véleményük szerint a vállalatok kockázata a beruházás aktiválásával csökken, és a szerződés hosszú távú lejárata sem indokolhatja a magas árat. Igazukat támaszthatja alá, hogy a PFI-ben aktív építőipari cégek – bevallásuk szerint – háromszor akkora nyereségre tesznek szert, mint kívülálló társaik.

Nemcsak az építőipar magas profitszintjét, hanem az üzemeltetés szakaszában levő szerződéseket is nemtetszés övezi. A brit tapasztalat alapján az a PFI-konstrukció kecsegtet nagyobb haszonnal, amelyben az üzemeltetés részaránya válik hangsúlyosabbá, így a várható profitszint – az iskola- és kórházépítésektől kezdve a büntetés-végrehajtási intézetek és a szociális infrastruktúra fejlesztésén át a környezetvédelmi, IT- és hadügyi projektekig – emelkedik.

Szakszervezeti ellenvetések

A PFI-t ellenzők táborának leghangosabbjai a hagyományosan munkáspárti szakszervezetek képviselőiből kerülnek ki, akik azzal vádolják a működtető konzorciumokat, hogy – az ágazatban termelhető nyereség akár dupláját is elérő – hasznukat a hasonszőrű állami intézmények alkalmazottaihoz képest alacsonyan bérezett munkavállalók által érik el. De sokaknak szemet szúr az a 19 százalékos tőkearányos hozam is, amellyel például a londoni metró 2002-ben modernizálásra „átvett” három vonalának tulajdonosai számolnak. Az addigi legnagyobb brit projekt keretében a 30 éves szerződés első hét és fél évében a Jarvis, az Amey és a Bechtel cégek által létrehozott Tube Lines 4,5 milliárd fontot költött volna beruházásokra, míg nyeresége a tervek szerint elérte volna a 150 millió fontot.

A másik éles fegyver a PFI bírálóinak kezében a projektek döntő többségét finanszírozó beruházási hitel: a kormányzat, de akár az önkormányzatok számára is olcsóbbak lehetnének a kölcsönök, mint a vállalati szférának. A skót számvevőszék számításai szerint a konzorciumoknak nyújtott hitelek felára átlagosan 200–300 ezer fontot tesz ki évente minden 10 milliónyi beruházás után. Tény viszont, hogy a büdzsé súlyos tételeinek számító szociális, egészségügyi, közlekedési és hadügyi infrastruktúra bővítésének, pótlásának és működtetésének költségei a PFI révén 20-30 éves távra szétteríthetők, ami alacsonyabb adóterheteket és több választót jelent – legalábbis elméletileg.

Lakossági érzelmek

A „value for money” elv „értékoldalát” eddig kevesebb támadás érte, azonban az egészségügyi, szociális és tanügyi területen zavarba ejtő lendülettel teret hódító magánkezdeményezés miatt egy-egy új kórház átadása egyre halványabb mosolyt csal a britek arcára.

Nagy-Britanniában ugyanis nehezen fogadják el az állami feladatnak tekintett szolgáltatások magánosításának gondolatát. Érdekes, hogy a lakosság mindössze 19 százaléka gondolta volna, hogy a háztartási hulladékot vállalkozások gyűjtik össze, holott ezen a területen már mintegy 90 százalékos a magánszféra jelenléte – derít fényt a tudatosság gyenge fokára a The Guardian című lap és az ICM piackutató cég 2003. októberi felmérése. S bár a polgárok 80 százaléka egyetért abban, hogy ha a magánszféra részvételével nagyobb érték szabadul fel a közszolgáltatások terén, akkor kívánatos a bevonása, mégis, inkább állami kompetenciának tekintik a társadalmi szempontból fajsúlyos intézményrendszerek fenntartását. Fejfájást okoz a felmérésnek az az eredménye is, miszerint a lakosság közel kétharmada máris úgy gondolja, hogy a kormány túl nagy hangsúlyt fektet a PFI-szerződésekre.

Irány a kontinens! A brit választópolgárok fakuló lelkesedése mellett az iparágnak egy másik kihívással is szembe kell néznie. Az Ernst & Young 2003 őszén végzett felmérése rámutatott arra az utóbbi egy-két évben jelentkező problémára, hogy a drága feladatoktól minél inkább megszabadulni akaró központi és helyi kormányzatok elképzelései iránt nem minden esetben mutatkozik érdeklődés a magánszféra részéről. Ennek egyik oka a finanszírozási lehetőségek beszűkülése, ami több hitelintézet megtérülési problémákkal indokolt kilépése miatt állt elő. Az Ernst & Young viszont arra a következtetésre jutott, hogy a beruházási kedv romlásának valódi oka a szerződéskötés költségeinek mértékében rejlik: az aktiválásig felmerülő – ügyvédi, tanácsadói díjakat tartalmazó – járulékos költségek akár a teljes beruházás másfél százalékára is rúghatnak. Mellesleg jó példa ezek érzékenységére a londoni metróprojekt, ahol a szerződéskötés féléves késése 109 millió fontról 140 millióra duzzasztotta az egyébként is tetemes költségeket.Több, a szigetországban aktív finanszírozói tevékenységet végző hitelintézet, de már a konzorciumok egy része is jelezte: a közeljövőben a PFI-t még csak most felfedező kontinentális Európába akarja áttelepíteni szaktudását és forrásainak egy részét; az Ernst & Youngnak válaszoló bankár szerint pedig cége az elkövetkezendő két évben PFI-forgalmának egynegyedét várhatóan a 25 tagúra bővített Európai Unióban bonyolítja le.

A kiszállási nehézségek és a pénzszerzési lehetőségek beszűkülése szükségszerűen beindítja majd a konzorciumok fantáziáját, így nemsokára különböző befektetők kezei közt foroghatnak a közfeladatokat ellátó infrastruktúra fölötti rendelkezési jogok, s öt–nyolc éven belül kialakulhat a magánfinanszírozású projektek életképes másodpiaca. Izgalmas kérdés, hogy a könnyülő kiszállási lehetőségek miatt csökkenő üzleti kockázat hogyan fejeződik majd ki a szerződésekben rögzített közszférai díjakban, illetve hogy ezek apadásának profitrontó hatása hogyan alakíthatja át a teljes PFI-koncepciót.

Állami tanulópénz magánzsebbe

Míg a PFI Nagy-Britanniában a serdülőkor problémáit éli, addig a kontinentális Európában még gyerekcipőben jár, és bár a szülőföldjén – eddig legalábbis – hatékonynak bizonyult, az Európai Bizottság (EB) óva int elhamarkodott bevezetésétől.

A brüsszeli eurokraták – mint számos más esetben is – közösségi direktívával terelnék mederbe a mind a tagállamok, mind a konzorciumok számára nagy üzletnek bizonyuló PFI-t. Az EU-tagállamok azonban már a bizottsági figyelmeztetés előtt is bátortalanok voltak a PFI honosításában. Ehelyett az unió strukturális alapjai által is támogatott más PPP-konstrukciókat alkalmazták, amelyek – csakúgy, mint az Amerikai Egyesült Államokban vagy Japánban – főleg a közlekedési infrastruktúrában hasznosultak.

Elsőként a már az energiaszektorban is aktív Portugáliában indultak ilyen projektek bő tíz éve, és a transzeurópai közlekedési hálózat nagy része is akár több állam és vállalat hosszú távú együttműködésének gyümölcseként épül ki. Számos partnerre lelt a görög állam is az idei athéni olimpiára való felkészülés és a nemzeti autópálya-program keretei közt.

Egészségügyi területen jóval kevesebb beruházás valósult meg: az első PPP-kórház építése tavaly Olaszországban indult, a spanyol kormány viszont még a 2000-ben vázolt elképzeléseit sem öntötte maradéktalanul jogi formába. Először tesztelni szeretnék az új törvényeket, s ezt követően a szakértők két-három éven belülre becsülik a PPP-nek az egészségügyi szektorban való térnyerését. A PPP-t már széles körben használó Portugália is csak idén kezdi első kórházprogramját, amely egy 750 millió euró összértékű beruházás keretében két év alatt nyolc felújítást és két új kórház felépítését célozza meg.