Hogy a körülményekhez képest tisztán lássunk, rögtön az elején szükséges leszögezni: az Európai Unió sem a közigazgatás rendszerére, sem pedig az önkormányzati rendszerre, annak struktúrájára vonatkozóan nem hozott kötelező szabályokat. Az például, hogy egy ország, egy kormány hogyan osztja meg a hatásköröket, belügy. Ugyanakkor az is igaz, hogy az EU igyekszik megfogalmazni azokat az elveket, módszereket, amelyek biztosítják a kívánatos és egységes fejlődési irányt.

*

Az Európai Unió területpolitikájának általános alapelvei:

Szubszidiaritás: lényege, hogy a döntési kompetenciákat lehetőleg az állampolgárokhoz legközelebb eső helyre kell telepíteni.
Decentralizáció: eszerint az állam egyes hatásköreinek gyakorlásáról lemond, és átadja azokat az önkormányzati szférának.
Partnerség: elvének megvalósulásában az azonos szintű (horizontálisan elhelyezkedő) szereplők együttműködéséről van szó.
Tervezés és programozás: azt nyomatékosítja, hogy a sikeres településpolitika a térségfejlesztési folyamatokba oly módon illeszthető be, hogy a település rendelkezik saját stratégiával és ehhez kapcsolódó tervekkel.
Koncentráció és addicionalitás: feltételezi az állami és önkormányzati szervek, valamint a gazdaság szereplőinek kölcsönös érdekbeszámítását és partneri együttműködését.
(Forrás: Zongor Gábor: Településfejlesztési alapismeretek kezdőknek és haladóknak. Veszprém, 2000.)

*

Amikor a területfejlesztésről és területrendezésről szóló (XXI.) törvény 1996-ban megszületett, akkor az „ország kiegyensúlyozott területi fejlődése és az (…) átfogó területfejlesztési politika érvényesítése mellett az Európai Unió regionális politikájára figyelemmel, alapelveihez, eszköz- és intézményrendszeréhez való csatlakozás követelményeire tekintettel” fogalmazták meg a paragrafusokat. Mint Baráth Etele, az akkori kormányzópárt e területtel foglalkozó politikusa, 1994 és 1998 között az országgyűlés területfejlesztési bizottságának elnöke, 1998-tól alelnöke, jelenleg az MSZP frakcióvezető-helyettese elmondta, a törvény – szándékuk szerint – egy önkéntes, természetes fejlődésen alapuló, kooperatív és koordinatív területfejlesztési intézményrendszer megteremtését célozta. Ehhez képest e téren a kormányváltás óta tartó gyakorlatot felelőtlennek, cinikusnak, sötétnek és a Fidesz–FKGP koalíció által elkövetett legnagyobb hibának nevezte.

Baráth Etele ez év júliusában sajtóértekezleten reagált az Európai Bizottság Regionális Főigazgatóság stratégiai főigazgatója, Jean Charles Leygue bejelentésére, miszerint Magyarország csak egy nemzeti szintű regionális fejlesztési operatív programot jelenítsen meg, s az még regionális alprogramokra se legyen felosztva. A szocialista politikus a sajtótájékoztatón kifejtette: ez annak a következménye, hogy a kormány nem teljesítette a 2000. évi EU-országjelentésben foglaltakat, az államosított, túlcentralizált regionális intézmények nem igazolják a régiók önálló programalkotási, végrehajtási képességét. Mint mondta, „ez a magyar decentralizációs akarat hiányát igazolja, az elveszett források pedig, az elmaradt multiplikatív hatások figyelembevételével, a modernizációs programok kerékbetörését jelenti”. Baráth Etele egyben közölte azt is, hogy számításaik szerint a hibás regionális lehatárolások miatt az ország várhatóan l milliárd euró, azaz mintegy 250 milliárd forint támogatástól esik majd el. Ez utóbbi jóslat azon alapul, hogy az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998. (III. 20.) országgyűlési határozat az országot hét tervezési-statisztikai régióra osztotta, amelyek a csatlakozást követően az egy főre jutó GDP alapján részesülnek majd különböző mértékű támogatásokban. A Budapest–Pest megye párosítású, Közép-Magyarország elnevezésű régió ebből a szempontból – mivel a csatlakozáskor már túl magas lesz a GDP-je – hátrányosnak tűnhet. Baráth Etele felrótta a jelenlegi kormánynak, hogy az országgyűlési határozat szerint 2000 végéig meg kellett volna vizsgálnia a régiók lehatárolásának működőképességét, s erről tájékoztatnia kellett volna az országgyűlést. Ez pedig – állítása szerint – nem történt meg.

*

Zongor Gábor, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének (TÖOSZ) főtitkára szerint két területen egyértelműen kimutatható a kormány, illetve a kormánypártok befolyása a már említett 1996-os törvény által létrehozott területfejlesztési intézményekben. Ezek pedig a regionális fejlesztési tanácsok és a megyei területfejlesztési tanácsok. A legjelentősebb változások a regionális fejlesztési tanácsok terén következtek be. E szervezetek összetétele úgy változott meg a területfejlesztést módosító 1999. évi XCII. törvény alapján, hogy kikerültek belőlük – a megyei területfejlesztési tanácsokhoz hasonlóan – a területi gazdasági kamarák, s háromról egyre csökkent az érintett területfejlesztési önkormányzati társulások képviselőinek száma. Ugyanakkor a tíz miniszteri képviselőn túl bekerült a tanácsba a területileg illetékes Regionális Idegenforgalmi Bizottság elnöke is. Mindezzel sérült a partnerség elve, csökkent az önkormányzati oldal aránya, s növekedett az állami befolyás. Így a regionális fejlesztési tanácsokban az államot képviselők egy-két szavazattal többségbe kerültek.
De – elemezte tovább tapasztalatait Zongor úr – a gond nem pusztán ezzel van, hanem a konkrét szereplők politikai hovatartozásával. Mert az a gyakorlat, hogy a miniszter képviselőjeként a korábbi köztisztviselői jogállású szakemberek helyett kisgazda politikusok kaptak megbízást. A pártszerű és pártszempontú szavazások az egyes tanácsi döntésekben – Zongor Gábor állítása szerint – dokumentálhatóan nyomon követhetők. A pártok nyomulása érzékelhető a megyei területfejlesztési tanácsokban is, ahol elvileg nem lehetne kormányzati túlsúlyt előidézni, de el lehet érni a kormányzó pártok többségét. Az első tudatos áttörésre – a TÖOSZ főtitkára szerint – Zala megyében került sor, ahol az eredeti felállás 5-5-ös (kormánypártiak és egyebek) egyensúlyt eredményezett, ezért az földművelésügyi miniszter kezdeményezte két – ugyancsak kisgazda – miniszter (Környezetvédelmi Minisztérium és a PHARE-ügyek) képviseletének biztosítását, amelyhez csatlakozott két újabb – immáron Fidesz érdekkörű – miniszter (Közlekedés- és Vízügyi, valamint a Gazdasági Minisztérium) képviseleti igénye.

A plusz négy kormánypárti politikus egyértelműen garantálta a kormányzati túlsúlyt. Így vált a megyei területfejlesztés a térségi érdekek és vélemények ütköztetési fóruma helyett a kormányzati akarat végrehajtójává, ami a területfejlesztés megvalósulásának lényegét veszélyezteti.

Zongor Gábor további példát is említ mindezek illusztrálására. A nyugat-dunántúli regionális tanácsban – mint mindegyikben – íratlan szabály, hogy rendszeres időközönként rotálnak a tanácsvezető tisztségében. Legutóbb Zala lett volna a soros, de kimaradt, vélhetően azért, mert ez a megye szocialista többségű megyei önkormányzattal bír. A TÖOSZ főtitkárának megítélése szerint ugyanezek a jelenségek figyelhetők meg a régióközpontok kijelölése terén is. Mint mondta, a kicsinyes játszmák során szóba sem kerül a partnerség elve, sokkal inkább a ki kit győz le elv érvényesül, tetézve napi, politikai indíttatású indulatokkal.

*

A csatlakozásra váró országok kormányzati vezetői részére márciusban, Brüsszelben tartott szemináriumon már jelezték azt a gyökeres fordulatot, ami a nemzeti fejlesztési operatív program kidolgozása és annak tartalmi-formai követelményei szempontjából jelentősen szűkíti mozgásterünket –mondta el kérdésemre Szaló Péter, a Földművelésügyi és Városfejlesztési Minisztérium (FVM) területfejlesztési helyettes államtitkára.
Jelesül: az EU azt támogatja, hogy Magyarország vonatkozásában – egy nemzeti fejlesztési terv keretében – egy regionális operatív program készüljön. Ennek a fordulatnak viszont semmi köze az ország eddigi, a területfejlesztés terén elért eredményeihez, kiépült intézményrendszeréhez. Egyszerűen három csoportba sorolták a csatlakozni kívánó államokat – méretük és régióik fejlettségi szintje alapján –, s ennek függvényében javasolták nekik, hogy hány regionális programot készítsenek. Magyarország egy csoportban van Szlovákiával, Csehországgal, Romániával és Bulgáriával. Egyedül Lengyelország élhet a több regionális program készítésének lehetőségével, de neki is inkább a másik lehetőséget kínálták.

– Felvetettem – mondja Szaló Péter –, hogy az EU 1992 és 1999 között erőteljesen szorgalmazta a decentralizációt, a régiók megerősítését, s hogy nem szerencsés ekkora fordulatot tenni, s köztisztviselőkkel üzenni a politikának: innentől kezdve központosítunk. Magyarország a régiók intézményesülése rendkívüli mértékben előrehaladt, s a helyi testületek azt fogják hinni, hogy az apparátus, adott esetben az FVM, vissza akar venni tőlük jogosítványaikból. Erre azt a választ kaptam, hogy ők továbbra is támogatják a decentralizációt, amit úgy értelmeznek, hogy Brüsszel helyett kapjon nagyobb szerepet a nemzetállam, amelynek viszont jobban be kéne vonnia a régiókat az említett egyetlen terv előkészítésébe és végrehajtásába.

*

Jean Charles Leygues júliusi, magyarországi látogatása azt a célt szolgálta, hogy találkozhasson a régióvezetőkkel. Ennek során rendkívül kategorikusan fogalmazott: azt mondta, Magyarország érdeke, hogy egy nagyon egyszerű rendszert alakítson ki, mert a már második programozási cikluson túljutott országok (Görögország, Spanyolország) sem képesek zökkenőmentesen alkalmazni az új szabályokat, s az EU az elmúlt másfél évben 1,5 milliárd eurót csoportosított át csupán azért, mert az adott országok – a procedúra bonyolultsága miatt – nem tudták időben felhasználni az elvileg rendelkezésükre álló pénzeket.
Kérdésemre, hogy mi okozhatta a „gyökeres fordulatot”, az FVM főosztályvezetője azt válaszolta: az unió sem egységes, a helyi és regionális önkormányzatok chartáiban megfogalmazott elvek olykor ütköznek a brüsszeli apparátus elképzeléseivel. A szereplők: Brüsszel, nemzetállamok, régiók, önkormányzatok egyaránt erősebb szerepet, nagyobb hatáskört akarnak.

*

A Régiók Bizottsága június 21-én a spanyolországi Salamancában tartott konferenciáján nyilatkozatot fogadott el, amely összefoglalja az európai regionális és helyhatóságoknak az EU kidolgozás alatt álló intézményi reformjával összefüggésben megfogalmazott követeléseit. Az Európai Uniónak közelebb kell kerülnie állampolgáraihoz, határozatait azok részvételével kell meghoznia. Ehhez a regionális és helyhatóságok támogatása szükséges. Ennek fényében a Régiók Bizottsága fontosságuknak megfelelő szerep megadását sürgeti a régióknak és helyhatóságoknak. A salamancai nyilatkozat követeli, hogy a Régiók Bizottsága

● olyan eszköz legyen, amely lehetővé teszi a regionális és helyhatóságok teljes jogú részvételét az EU döntéshozatali folyamatában;
● nyerje el az európai intézmény státust;
● szerezze meg azt a jogot, hogy panasszal fordulhasson az Európai Bírósághoz.

*

Ami a fordulat várható pénzügyi következményeit illeti, Szaló Péter úgy véli, ennek semmilyen hátrányos következménye nem lesz Magyarországra nézve. Jóllehet – teszi hozzá –, ma még nem tudni, mennyit kapunk. Ez a legsúlyosabb kérdés, nem véletlen, hogy 2002 második felében kerül sorra a csatlakozási tárgyalások menetrendjében. Amit tudni lehet: várhatóan 40 milliárd euró, azaz 10 ezer milliárd forintnyi összeghez jutnak a csatlakozó országok, struktúrapolitikai intézkedéseiket támogatandó 2006-ig. De hogy ez miként oszlik meg közöttük, s milyen időszakra, az ma még bizonytalan.

Szaló Péter kitért a Baráth Etele által megfogalmazott aggályokra is. Elmondta, a kérdés valóban bonyolult, és egyértelműen nem is lehet biztosra menni ebben az ügyben, már csak azért sem, mert az EU még nem közölte a csatlakozni szándékozó országokkal a támogatási jogosultság feltételeit. Így azok a számok, amelyek a maximális támogatás elérését biztosító regionális lehatárolásokról elhangzanak – például az említett 200-250 milliárd forint –, csak becslések. Ha veszteségről beszélünk, az maximum 60–90 milliárd forint lehet. De az bizonyos, hogy a 2006-ig terjedő programozási időszakban nem vesztünk, s kérdés, a majd újonnan felvett tagok mennyire nyomják le az EU GDP-átlagát.

Mindent egybevetve, Szaló Péter úgy véli, a kormány a legkisebb kockázattal járó döntést választotta a hét régió, köztük a fővárost és Pest megyét magába foglaló közép-magyarországi régió fenntartásával. Emellett szólt az is, hogy a stabilitásnak óriási szerepe van az ország EU-megítélése szempontjából.

Végezetül arról kérdeztem a helyettes államtitkárt, hogy miként vélekedik a Baráth Etele és Zongor Gábor által túlcentralizáltnak s a kormánypártok által ellenőrzöttnek nevezett regionális, illetve megyei területfejlesztési intézményrendszerről. Szaló Péter azt válaszolta, hogy ezt a kérdést sokféleképp meg lehet ítélni, de az kétségtelen, hogy a regionális tanácsokban enyhe kormánypárti többség van. Ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az 1999-es, területfejlesztést módosító törvénnyel létrehozott regionális fejlesztési tanács új intézmény, ami lényegében korábban központi hatáskörbe tartozó feladatokat lát el kötelező jelleggel; az önkéntesen létrehozható fejlesztési tanács intézménye térségi fejlesztési tanács néven változatlan összetétellel továbbra is szerepel a törvényben. Ellenvetésemre, miszerint hiába van helyi döntés, ha a döntéshozók politikai megoszlása, illetve szervezeti hovatartozása behatárolja a döntések lehetséges irányát, a helyettes államtitkár válasza az volt: köztisztviselőként nem is vizsgálhatja a döntéshozók politikai hovatartozását.