Az Informatikai és Hírközlési Minisztérium (IHM) szakemberei „szabályozási remekművet alkottak”. Ez a vélemény Rogán Antal, a parlament informatikai bizottsága fideszes elnökének szájából hangzott el. Ez persze nem azt jelenti, hogy az ellenzék vagy egyes szolgáltatók nem kifogásolják a parlament előtt levő új elektronikus hírközlési törvény (EHT) tervezetének bizonyos pontjait. Az IHM is éles vitára számít, de az összes kritikára kész válasszal rendelkezik – vallja dr. Bánkúti Erzsébet, a minisztérium távközlési szabályozási főosztályának vezetője.

Érzékelhetetlen változás

Tény, hogy eddig mindössze liberalizált volt a hazai távközlési piac, ám ezt a fogyasztó nem érezte. Nem jelentek meg újabb szolgáltatók, és nem lett tele a postaládája kedvezőbbnél kedvezőbb ajánlatokkal, nem lett olcsóbb – és így nem is terjedt gyorsabban – az internet. Továbbra is a Matáv uralta a piacot. Az alternatívok pedig harcoltak a hírközlési törvény (HKT) egyes pontjai ellen s más paragrafusok kikényszerítése mellett. Így telt el az elmúlt két év. Most minden esély megvan arra, hogy a helyzet megváltozzon.

Vasváriné dr. Menyhárt Éva, a Matáv szabályozói kapcsolatok és árpolitika ágazat igazgatója szerint a jelenleg hatályos törvény a liberalizációhoz szükséges minden kritériumnak megfelelt, igaz, a végrehajtási rendeletek egyes pontjaival már voltak problémák. Viták voltak az internetbevétel-megosztás és az előfizetői számlázás kérdésében; különösen szerencsétlen volt, hogy a törvény nem adott határidőt a telekommunikációs cégeknek az internetszolgáltatókkal kötött előfizetői szerződések hozzáférési szerződéssé alakítására sem; döcögve indult meg az egyetemes szolgáltatási alapba való befizetés; és az összekapcsolásiszerződés-kötési folyamatok során előjött anomáliák miatt sok eljárás a bíróságon végződött – sorolja az ex-monopolszolgáltató ágazatigazgatója.

Tehát, ha a törvény nem is, bizonyos pontjai hibásak voltak, ami persze nem most derült ki.

Új törvény, új koncepció

Az alternatív szolgáltatók már kezdettől kritizálták a törvényt, az élet pedig bebizonyította, hogy a 2001. decemberi hatálybalépése óta eltelt két év alatt sem sikerült ezekkel a feltételekkel valóban megteremteni a versenyfeltételeket a liberalizált piacon.

– A számhordozhatóság bevezetésének egyéves késedelme, az összekapcsolási szerződések költséges feltételrendszere – különösen a kirívóan magas összekapcsolási referenciaárak – hatásosan akadályozták az alternatív szolgáltatók eladásait a piacon – állítja Jan Mulder, a PanTel vezérigazgatója. –Miközben a mobilszolgáltatók versenyeznek, a fixvonalas piac még mindig a jogszabályalkotásnál tart – teszi hozzá.

De nem csak ebből a problémából indult ki az új törvény megalkotása. Amikor a hírközlési törvény készült, még csak formálódott az új európai uniós direktívarendszer, amely idén júliusban hatályba lépve megváltoztatta az európai távközlési piac szabályozását. Ez nem elégszik meg pusztán a liberalizációval, hanem dinamikus – a különböző piaci területek szükségleteihez igazítható – szabályrendszert vezet be a verseny élénkítésére.

– Vagyis már a törvény készítésekor nyilvánvaló volt, hogy amikor hatályba lépnek az új direktívák, ehhez igazodva módosítanunk kell majd – mondja dr. Bánkúti Erzsébet.

Különösen azért, mert a jelenleg hatályos magyar törvény szabályozási logikája túlzottan egyszerűsítő, statikus megközelítésű, a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató (JPE) kijelölése megkülönböztetés nélkül, mechanikusan vonja maga után az ilyen minősítéssel járó kötelezettségeket. Ezzel szemben az új uniós direktívák az érintett piacokat és az azokon tevékenykedő szolgáltatókat tekintve is sokkal árnyaltabb megkülönböztetést tesznek lehetővé, és ezáltal a kötelezettségek arányosabb kiszabását is.

Az EHT tervezete már ehhez igazodva született meg: elődjénél rugalmasabb, ám bizonyos pontokban – ott, ahol a HKT erőtlenségét okolják a szakértők a hazai piacon eleddig elmaradt távközlési versenyért – jóval szigorúbb. Az új törvény célja, hogy segítse a verseny beindulását, a piacon való szabad mozgást és az arra való bejutást, mindezt szektorspecifikus módon, erős jogbiztonság mellett.

Örömök és aggodalmak

Túlszabályozott, avagy a hatékonyság kulcsa az EHT? A választ talán egy év múlva már tudni fogjuk. Ami biztos, hogy a nagyon sok paragrafusból álló tervezet célja a valóban versenyhelyzetet és befektetőket vonzó klíma megteremtése. Ehhez kemény törvényre, azaz jól telepített hatáskörökre és feladatokra, valamint a jogszabály betartásához megfelelő szankciórendszerre van szükség. Dr. Bánkúti Erzsébet szerint a törvénytervezetben mindez benne van, elsősorban az új független szabályozó intézmény – a Nemzeti Hírközlési Hatóság (NHH), amely a Hírközlési Felügyelet (HIF) szerepét venné át –, a pontosabb fogalmazás és a számos részszabály révén.

A tervezet szerint minden szükséges jogosítvány az immár nagyobb presztízsű, országos hatáskörű és államtitkári vezetésű – az elődszervezet, a felügyelet elnökének helyettes államtitkári besorolása volt – új intézményhez kerülne. A 2004. január 1-jéig felállítandó hatóság feladata lesz az eddig vizsgálat tárgyát képező négy piaci szegmens – a mobil rádiótelefon, a bérelt vonali, az összekapcsolási és a fixvonalas távbeszélő szolgáltatás piaca – helyett az EU-direktívában szereplő tizennyolc szegmensben vizsgálni azt, hogy hol elégtelen a verseny. El kell döntenie továbbá, hogy melyik szolgáltató rendelkezik az adott területen jelentős piaci erővel (akár több is), és egyenként meghatározni, hogy milyen kötelezettségei legyenek ez utóbbi szolgáltatóknak, hogy a kívánatos verseny létrejöjjön.

Ez előnyös helyzetbe hozza a kisebb alternatív szolgáltatókat, ám kifejezetten hátrányosan érintheti például az ex-monopoltársaságot, a Matávot. Azzal azonban még ő is egyetért, hogy a finomabb piaci szegmentálás valamennyi szereplő számára előnyösebb helyzetet teremthet, mivel az új szabályozóhatóság mélyebben lesz képes vizsgálni a verseny meglétét, és differenciáltabban tud beavatkozni.

A koncessziósok mégis aggódnak az NHH-hoz delegált széles körű döntési jogkör miatt, Jan Mulder pedig úgy véli, hogy az EU-országokban már bebizonyosodott: csak ott jött létre igazi verseny, ahol korábban az aszimmetrikus szabályozás minden intézménye jól működött. A koncessziós távközlési szolgáltatók épp emiatt a tervezet számos pontjával nem értenek egyet, illetve túlszabályozottnak tartják.

Az ellenzők érvei

– A tervezetnek vannak olyan elemei, amelyek túlmutatnak az uniós előírásokon, és nem veszik figyelembe a hazai piac sajátosságait – mondja Vasváriné dr. Menyhárt Éva. Elfogadható az aszimmetrikus szabályozás fenntartása, illetve bizonyos területeken való további mélyítése; vagyis hogy egyes szabályok csak a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókra vonatkoznak, míg mások gazdasági alapokon hozhatnak döntést arról, hogy mondjuk egy adott szolgáltatást nyújtanak-e, vagy sem. (Az EHT-tervezet szerint csak a JPE-kre vonatkozik a költségalapú árképzés, a kötelező szolgáltatási készlet, a hozzáférés biztosítása a szolgáltató hálózati elemeihez, az átlátható működés.)

A Matáv ágazatigazgatója szerint azonban például a nagykereskedelmi szolgáltatási piacra vonatkozó előírások, a kötelező átalánydíjas internetszolgáltatás nyújtása vagy az összekapcsolási szolgáltatások terén a hatósági ármegállapítás lehetősége túlszabályozás-gyanús, és pontos piaci hatásaik jelen pillanatban nem jósolhatók meg.

– Amikor a hatóság kiró valamilyen kötelezettséget, beruházásmegtérülési számítással kellene megindokolja, hogy ennek milyen társadalmi hasznossága lehet – teszi hozzá Fürjes Balázs, az Invitel Rt. stratégiai és szabályozási igazgatója. Ő úgy véli, hogy a törvény jó, és megfelel az EU-irányelveknek, ám nem megy elég messzire, és nem veszi figyelembe a hazai sajátosságokat. Az igazgató szerint az unió által ajánlott tizennyolc piac csak kiindulási alap lehet, nálunk saját szegmenseket kellene létrehozni, ahol a hangpiac – az egymással versengő mobil és fixvonalas – alkotna egy egységet; a megfelelő piacok kialakítása ugyanis az egész, új szemléletmódú szabályozás motorja. Az eddigiekben működő koncessziós rendszert sem szabad figyelmen kívül hagyni, és ha eddig a helyi szolgáltatók között voltak nagyobbak és kisebbek, ezt a továbbiakban is érvényesíteni kellene. Már csak azért is, mert a HKT által generált beruházások máshogyan fogják érinteni a különböző méretű koncessziós társaságokat.

Középpontban a fogyasztó

Ha a távközlési árak csökkennek, és lesz verseny, az a fogyasztónak automatikusan kedvez. Mégis – a hazai törvényhozási gyakorlattól eltérően – ez a törvénytervezet további garanciákat is tartalmaz, hogy a fogyasztó mindenképpen előnyös helyzetbe kerüljön. Ez érdekes elem egy éppen a szolgáltatók versenyét generálni hivatott szabályrendszerben. Jogosan merülhet fel, hogy a szolgáltató is akkor tud érvényesülni a piacán, ha a vevő szempontjait tartja szem előtt. A törvény alkotói mégis úgy gondolták, hogy ennek a ténynek kimondva (leírva) is súlyt szeretnének adni.

A sok végrehajtási rendeletet igénylő kerettörvény olyan liberalizált rendszert teremt, amelyben kiveszi a piac döntési jogkörből, hogy mi a jó a fogyasztónak. Az EHT explicit kijelenti, hogy a szolgáltatást igénybe vevőnek milyen jogai és kötelezettségei vannak.

– A megoldást a gyakorlat tapasztalatai szülték, mivel a távközlési szektorban felmerült vitás kérdésekre, úgy tűnik, sem a fogyasztóvédelmi hatóságok, sem a HIF nem tudott megfelelően reagálni – állítja dr. Bánkúti Erzsébet. – A fogyasztó magára maradt, és csak egy beszűkült terepen tudta az érdekeit érvényesíteni – teszi hozzá.

Ezért a tervezet kimondja, hogy a független hatóság köteles folyamatosan egyeztetni a fogyasztóvédelmi szervekkel, valamint hogy a klasszikus hatósági ügyintézést egy új, nevesített jogintézmény, a hírközlési fogyasztói jogok képviselője végzi. Az ő dolga lesz, hogy összefogja a hasonló típusú ügyeket, a tapasztalatai alapján jelezze az esetleges szabályozási anomáliákat, sőt akár jogszabály-módosításra is tehet javaslatot.

Előfizetői jogok

A törvény az előfizetői jogok szabályozására is kiterjed. Előírja például a szolgáltatóknak a részletes számla küldését; a számhordozhatóság lehetővé tételét – bár ez, függetlenül az új törvénytől, 2004. január 1-jétől megvalósul –; az előfizető eldöntheti, hogy melyik szolgáltatót használja helyi, távolsági, nemzetközi vagy internetes célú hívásra; szigorítja a szerződésmódosítások menetét. A szociálisan rászorulók központi költségvetési támogatásból kaphatnak juttatást az egyetemes hírközlési szolgáltatás igénybevételéhez.

Hogy az elképzelésekből mi emelkedik törvényi szintre, még nem lehet tudni, mivel itt is számos ponton érzik úgy a nagyobb szolgáltatók, hogy az állam túlszabályozza a piacot.

Vasváriné dr. Menyhárt Éva szerint az ingyenes számlarészletező a szolgáltatóknak túl sokba kerül, miközben bevételt nem generál; különösen az üzleti előfizetők esetében kérdőjelezhető meg ennek létjogosultsága. Mint ahogyan a kétoldalú jogviszonnyal módosítható szerződések is – elsősorban a mobil- és internetszolgáltatók esetében – akadályozzák a gyors és rugalmas szerződéskötést.

Fürjes Balázs is túlzottnak tartja a fogyasztók ilyen mérvű középpontba állítását. Szerinte a törvénynek távközlés-politikai célt kellene szolgálnia: vagy azt, hogy minél többen férjenek hozzá a szolgáltatásokhoz; vagy azt, hogy minél több szolgáltatás legyen a piacon. Vagy a minőséget, vagy pedig az árat kell a középpontba helyezni, és ezek sokszor egymással ellentétes célok. A szolgáltatók iránymutatást várnak, hogy milyen társadalmi előnyt remél ettől a törvényalkotó – állítja a szakember –, és készek együttműködni e társadalmi célok elérésében.

Szép remények, kérdéses valóság

Az új szabályozás a felügyelet reményei szerint fellendülést hozhat a szektorban – mivel sem az új szereplők, sem az újabb technológiák megjelenése nem kizárt –, párhuzamosan a világpiaci trendekkel. Ezt szolgálja az erős hatóság, az egyedileg – a szolgáltatók mérete és az adott piac jellege szerint – kiszabott kötelezettségek, valamint a jogbiztonság, amelyet az EHT sok paragrafusa igyekszik megteremteni.

Vasváriné, dr. Menyhárt Éva is úgy látja, a tervezetben minden adott a verseny ösztönzésére: a helyi hívásokra is előírja a szabad szolgáltatóválasztást, a helyi hurokátengedési szolgáltatást a hatóságiár-megállapítás lehetőségével erősen szabályozza, és kötelezővé teszi a számhordozhatóság megteremtését. Eddig ez a három elem nem jelent meg együtt, most igen. Ha ez a gyakorlatban is működik, minden adott, hogy a versenytársak hozzáférjenek a Matáv ügyfeleihez.

Az alternatív szolgáltatók a korábbiakhoz képest lényegében változatlan feltételek mellett eltelt két évet túl hosszúnak találják. A monopóliumok lebontása időt igényel, ezért a liberalizáció elmaradása az ország versenyképessége szempontjából elveszett idő. Jan Mulder arra hívja fel a figyelmet, hogy az EHT tervezete szerint további, csaknem egyéves haladékot kapnak a JPE szolgáltatók a versenyt korlátozó, határozott idejű távbeszélő-előfizetői szerződések módosítására. A szabad szolgáltatóválasztást emiatt az előfizetők körülbelül egyharmada még sok hónapig egyáltalán nem veheti majd igénybe.

A várható parlamenti vitáktól függetlenül a Hírközlési Felügyelet átszervezése megkezdődött, hiszen a független szabályozóhatóság felállításának szükségessége nyilvánvaló, ráadásul az EU-direktívából is következik. Dr. Bánkúti Erzsébet szerint éppen emiatt ezt nem lehet kilobbizni a törvénytervezetből. Az elvileg január elsejével felálló hatóság első és legfontosabb feladata a JPE-k kijelölése lesz, ami akár hónapokig is eltarthat.

A szolgáltatók oldaláról is idő kell a törvény implementálásához, hiszen számos esetben többletráfordítást követel. A Matáv esetében például több százmillió forintos beruházásokat jelent a távbeszélő kapcsolóközpontok fejlesztése vagy az előfizetői és társszolgáltatói elszámolási rendszerek felkészítése a jogszabályi előírásoknak való megfelelésre – hangsúlyozza Vasváriné, dr. Menyhárt Éva.

Verseny, de nem a lakossági piacon

Még ha az implementáció zökkenőmentesen valósul is meg, és a szolgáltatók jogkövető magatartásukkal segítik a mielőbbi gyakorlattá válását, 2004-ben még csak alig lesz érezhető a változás. A fogyasztó pedig talán az év vége felé tapasztalhatja meg az új törvény eredményeit. Ha megtapasztalhatja…

Merthogy hiába ad a törvény teret a versenynek, és hiába tartják be annak minden betűjét, ha a szolgáltató nem érez kedvet például arra, hogy betörjön a lakossági piacra. Márpedig jelenleg valahogy így néz ki a helyzet.

Az alternatívok nem látnak sok lehetőséget a lakossági fixvonalas piacban: az átlagos havi telefonálás nem számottevő, Magyarországon nincs jelentős távmunka, sem távoktatás, a diákok sem használják az internetet otthonukban. Ráadásul az ügyfelet nyolcszor nehezebb megszerezni, mint megtartani – hivatkozik a már-már közhelynek számító igazságra Jan Mulder.

Amíg a mobilszegmensben éles a verseny, a fixvonalas szolgáltatások területén lemaradásban vagyunk az Európai Unió tagországaihoz képest. A jogi szabályozás elősegíthetné, hogy – a hálózatok összekapcsolása révén – az előfizetők bármelyik szolgáltató hálózatában elérhető szolgáltatást igénybe vehessék Magyarországon is csakúgy, mint az uniós országokban. Ott például az internetbehívó szolgáltatásokat is sokféle árazás mellett kínálják a lakosságnak; ez a titka az internethasználat tartós és dinamikus növekedésének. Az átalánydíjas előfizetői internetelérés egyik nagy előnye pedig az egyszerű árazás, ezért sok tagállamban a JPE szolgáltatóra már kötelezettségként előírták ilyen szolgáltatás nyújtását.

Tehát a szereplők egyértelműen élesebb versenyre számítanak, de elsősorban ott, ahol már eddig is létezett a verseny csírája. A törvény ugyanis versenyt generálni nem tud, ha újabb szolgáltató nem akar terméket értékesíteni az adott piacon. Az üzleti életben, a távolsági hívásoknál, az adatkommunikációban vagy az internet terén talán valóban lesz – a szó jó értelmében vett – harc, és a hangkommunikáció piacán a vezetékes és mobilszolgáltatók már eddig is ádáz versenyét szintén élénkíti a törvénytervezet. De ne legyünk pesszimisták. Az igazi verseny az ex-monopolszolgáltatót is arra ösztönzi, hogy minél magasabb színvonalú szolgáltatást nyújtson minél jobb áron, még ha a lakossági piacon nem is számít éles harcra.