Bevezetés
1. A rejtett gazdaságban való részvétel költségei és hasznai
2. A rejtett gazdaság súlya és néhány gazdasági és intézményi összefüggése
3. Az adóadminisztráció hatékonyságának változása
4. Lehetséges kormányzati lépések

Bevezetés

A rejtett gazdaság (hidden economy) azon jelenségek közé tartozik, amely minden piacgazdaságban tetten érhető, de országonkénti mértéke eltérő, és ez az eltérő mérték fontos információ az adott gazdaság állapotáról, a gazdasági szereplők magatartásáról, a kormányzat, valamint a kormányzati intézkedések elfogadottságáról. A rejtett gazdaság nemzetgazdaságon belüli súlyát a kormányzati döntéseknek is figyelembe kell venniük, különösen akkor, ha ez a súly számottevő. Az átalakuló gazdaságokban a rejtett gazdaság még nagyobb figyelmet igényel, mivel a legális gazdaság mélyreható átalakulása több tényezőn keresztül is hat a gazdasági szereplők viselkedésére, és ennek megfelelően befolyásolja a rejtett gazdasággal kapcsolatos döntéseiket is. Magyarországon a rejtett gazdaságnak a hivatalos GDP-hez viszonyított arányát a nyolcvanas években készült közgazdasági kutatások jelentős mértékűnek és növekvő tendenciájúnak becsülték. Későbbi empirikus kutatások szerint ez a folyamat a kilencvenes évek közepén is folytatódott.

Jelen kutatás során három kérdéskör vizsgálatára koncentráltunk:
a) milyen tényezők hatnak a gazdasági szereplők (háztartások és vállalkozások) rejtett gazdasággal kapcsolatos döntéseire?
b) Hogyan változott a rejtett gazdaság súlya 1989-től napjainkig?
c) Hogyan alakult az APEH ellenőrzési tevékenységének hatékonysága, illetve hogyan változott a vállalkozások adózási fegyelme?

Kutatás eredményeinket a Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaságtudományi Kutatóközpontjának kiadásában az alábbi tanulmányokban tettük közzé:

Lackó Mária: Egy rázós szektor: A rejtett gazdaság és hatásai a poszt-szocialista országokban háztartási áramfelhasználásra épülő becslések alapján. Elemzések a rejtett gazdaság magyarországi szerepéről, 1. tanulmány, Budapest, MTA KTK, 2000. március.

Sik Endre: KGST-paicok és feketemunka – Magyarország 1999. Elemzések a rejtett gazdaság magyarországi szerepéről, 2. tanulmány, Budapest, MTA KTK, 2000. július.

Semjén András – Szántó Zoltán – Tóth I. János: Adócsalás és adóigazgatás. Mikroökonómiai modellek és empirikus elemzések a rejtett gazdaságról. Elemzések a rejtett gazdaság magyarországi szerepéről, 3. tanulmány, Budapest, MTA KTK, 2001. február.

A kutatást, amely az MTA KTK és a TÁRKI keretében folyt, a Gazdasági Minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal és a Központi Statisztikai Hivatal támogatta. A kutatócsoport tagjai Lackó Mária (MTA KTK), Semjén András (MTA KTK), Sik Endre (TÁRKI) és Szántó Zoltán (BKÁE) voltak, a kutatást Tóth I. János (MTA KTK) vezette.

1. A rejtett gazdaságban való részvétel költségei és hasznai

1.1 A gazdasági cselekvők (háztartások, vállalkozások) a rejtett gazdasággal kapcsolatos döntéseik során racionálisan viselkednek, és várható hasznaik maximalizálását tűzik ki célul. Ebből a megközelítésből nézve a rejtett gazdaságbeli aktivitásnak éppúgy tisztán közgazdasági mozgatói vannak, mint a „tiszta” gazdaságban nap mint nap megfigyelhető döntéseknek és cselekvéseknek.

1.2 A gazdasági szereplők rejtett gazdasággal kapcsolatos döntéseit alapvetően az alábbi tényezők befolyásolják:
• adóráták nagysága;
• legális tevékenységből elérhető jövedelmek várható nagysága;
• adóellenőrzés gyakorisága (a feltételezett lebukási valószínűség nagysága);
• adócsalás büntetésének szigorúsága; és
• az adócsalással kapcsolatos morális költségek nagysága (az adómorál erőssége).

1.3 Az adóráták nagyságánál figyelembe kell venni, hogy a befizetendő adók a rejtett gazdaság szereplői számára (adócsalás esetén) megszerezhető bevételként jönnek számításba. Növelésük általában vonzóbbá teszi a rejtett gazdaságban való részvételt.

1.4 A legális tevékenységből elérhető várható jövedelmek növekedése „leértékeli a rejtett gazdaságot”, különösen akkor, ha a javuló jövedelmi várakozások alapfeltétele a megbízható, stabil üzletmenet. Az üzleti életben a bizalom fontosságának növekedésével az üzleti kapcsolatok kiszámíthatóbbá válásával egyre kevésbé kifizetődő a rejtett gazdaságban való részvétel.

1.5 Ha ugyanis a „tiszta” gazdaság növekszik, és stabil jövedelemnövekedést kínál, akkor nincs értelme a kockázatosabb rejtett gazdaság felé orientálódni. Ha a „tiszta” gazdaság a gazdasági szereplők várakozásai szerint nem tűnik hosszú távon „kifizetődőnek”, akkor két lehetőség van: vagy kivonulnak a piacról, vagy a rejtett gazdaság felé orientálódnak. Ebből a nézőpontból evidens, hogy a „tiszta gazdaság”-ban a piaci intézmények stabil működése, a szerződéses kapcsolatok kiszámíthatósága, a hosszú távú kalkuláció lehetősége, egyszóval a stabil és kiegyensúlyozott növekedésre vonatkozó várakozások léte csökkenti (és ez csökkenti leghatékonyabban, mert nincsenek járulékos társadalmi költségei) a rejtett gazdaság vonzerejét.

1.6 Az adóellenőrzés relatív gyakoriságának növelése visszatart a rejtett gazdaságban való részvételtől. Ha nő a lebukási valószínűség, akkor nő a vállalkozások rejtett gazdasághoz kapcsolódó költsége. De csak egy pontig érdemes növelni az ellenőrzés valószínűségét, e ponton túl már nem kifizetődő ez. Az ellenőrzés is költséges a társadalom számára. Ha az ellenőrzés növeléséhez kapcsolódó többlet-költség meghaladja a növekvő ellenőrzésből közvetve és közvetlenül származó többlet adóbevételt, akkor nem kifizetődő növelni az előbbit.

1.7 Az adócsaláshoz kapcsolódó büntetés szigorúságának növelése is visszatartó erővel bír, bár hatása kevésbé effektív, mint az ellenőrzés növeléséé. A rejtett gazdaságban részt vevő vállalkozások vezetői ugyanis érzékenyebben reagálnak az ellenőrzési valószínűség változásaira, mint az adócsaláshoz kapcsolódó büntetés mértékének változásaira.

1.8 Az adócsaláshoz kapcsolódó morális költség a rejtett gazdaságban való részvétel ellen hat. Hatása azonban csak akkor lehet, ha a társadalom tagjai úgy érzik, hogy a kormányzat által meghatározott adómértékek társadalmilag elfogadottak, hatékony elköltésük is biztosított és nem kell adócsalással védekezniük az állam „túladóztatási” politikája ellen.

2. A rejtett gazdaság súlya és néhány gazdasági és intézményi összefüggése

2.1 A rejtett gazdaság súlyának becslését az ún. háztartási áramfogyasztási megközelítés módszerével végeztük. A számítások eredmények azt mutatják, hogy Magyarországon a rejtett gazdaság aránya a rendszerváltás pillanatában már viszonylag magas volt (25.3%), ez tovább növekedett 33. 1%-ra 1993-ig, majd fokozatosan csökkent, s 1997-re érte el az induló értéket (25. 5%).

2.2 A visegrádi országokban (Magyarország, Csehország, Lengyelország és Szlovákia) valamint Szlovéniában 1997–1998-ra már kisebb volt a rejtett gazdaság aránya (17-21%), mint a rendszerváltás kezdetekor. Ez egyáltalán nem mondható el a többi volt szocialista országról, amelyekben a rejtett gazdaság arányát tekintve 1989-től meredekebb növekedés, jóval magasabb csúcspontok, illetve ezek elérése után csak kisebb mérvű csökkenés volt tapasztalható. Egyes országcsoportokon belül (különösen a szovjet utódállamok csoportján belül) nagy szóródás húzódik meg az átlagok mögött. Ez utóbbi országok maguk is több kis csoportot alkotnak: 1998-ban a legmagasabb rejtett gazdasági arány (45-50%) Ukrajnában, Tádzsikisztánban és Grúziában volt, ezeket követte 40% körüli értékkel Oroszország. A balti országok közül Észtország és Litvánia 1998-as rejtett gazdasága jóval kisebb (29-33%), mint Lettországé, amelyben ez az arány kb. ugyanakkora, mint Oroszországban. Románia és Bulgária rejtett gazdaságának aránya 1990 óta magasabb, mint a többi kelet- és középeurópai országé (mintegy 2-6% ponttal), 1997-1998-ra a különbség azonban már 14-15%-ra tehető.

2.3 A számítások eredményei alátámasztották, hogy a rejtett gazdaság aránya nagyobb azokban az országokban, ahol nagyobb mértékű a szabályozás, ill. ahol a hivatalnokoknak nagyobb lehetőségük van a kivételezésre.

2.4 A rejtett gazdaság aránya nagyobb ott, ahol nagyobbak a hivatalos gazdaságban működő vállalatok adóterhei.

2.5 A nagyobb rejtett gazdaság súlya ott magasabb, ahol a gyengébb a köztisztviselői kar, kisebb a törvényi biztonság és elterjedtebb a korrupció.

2.6 Azokban a poszt-szocialista országokban, amelyekben előrehaladottabbak a piaci reformok és a magángazdaság aránya magasabb, a rejtett gazdaság aránya alacsonyabb azokhoz az országokhoz képest, amelyek kevésbé haladtak előre ezekben a reformokban.

2.7 A tartós munkanélküliség aránya és a rejtett gazdaság súlya között a volt szocialista országok esetében ugyanolyan irányú összefüggést tapasztalhatunk, mint amit kutatások korábban a fejlett piacgazdaságok esetében már kimutattak: a tartós munkanélküliség aránya szoros pozitív kapcsolatban áll a rejtett gazdaság arányával. A volt szocialista országokban a rejtett gazdaság viszonylag magas aránya fékezi azoknak az ösztönző erőknek a működését, amelyek a munkanélküliségből a hivatalos foglalkoztatásba való belépést segítik.

2.8 A kistérségi elemzésből az is világossá vált, hogy az országban a budapesti agglomerációban a legmagasabb a rejtett gazdaság aránya és ezt a kiemelkedően magas értékét leszámítva a rejtett gazdaság nagysága kistérségenként eléggé kiegyenlített módon terül szét.

2.9 Önkormányzatok körében végzett kérdőíves empirikus felvétel kimutatta, hogy a feketemunka előfordulásának valószínűsége annál nagyobb, minél nagyobb lélekszámú településről van szó. Regionális metszetben ugyanakkor az észak-nyugati régióban alacsony, a dél-keleti régióban növekvő a feketemunka elterjedtségének esélye. A feketemunka elterjedtsége esetében mintha nem keleti-nyugati, hanem északi-déli törésvonal lenne kialakulóban.

2.10 Az emberpiacok területi meghatározottsága erősen csökken 1997 és 1999 között. Ugyanakkor a területi tényezők szerkezete változatlan maradt, a kis falvak a legkevésbé, a dél-keleti régió a leginkább foglal magában emberpiacokat.

2.11 A KGST-piacok előfordulásának valószínűsége esetében erősen hat az a történelemből ismert tény, hogy a piac városi intézmény. A KGST-piacok a kisebb településeken alig fordulnak elő, de még a 2-5000 lakosú településeken is igen alacsony a KGST-piac kialakulásának esélye. E tekintetben a keleti-nyugati országrészek közötti különbség tűnik meghatározónak, az előbbi esetben az átlagosnál nagyobb, az utóbbi esetben alacsonyabb a KGST-piac kialakulásának esélye.

3. Az adóadminisztráció hatékonyságának változása

3.1 1992–98 között a jövedelemcentralizáció enyhítésére irányuló költségvetési politika hatásaként csökkent az APEH által kezelt bevételek aránya a GDP arányában 27%-ról 22%-ra. A bevételek belső szerkezetében is nagy átalakulások mentek végbe: nőtt az áfa és az szja aránya (1991–98 között 23%-ról 43%-ra, illetve 25%-ról 35%-ra), miközben csökkent a nyereségadó és a fogyasztási adók aránya.

3.2 Az időszak egészére, különösen az első évekre jellemző volt, hogy nagy mértékben nőtt az adóalanyok száma.

3.3 Az ellenőrzési valószínűségek és a behajtott adóhiány alakulása arra mutat, hogy a kilencvenes évek során egyes területeken az ellenőrzési színvonal feleslegesen magas volt. Az elemzés nem támasztotta alá, hogy különösebben szoros közvetlen kapcsolat lett volna ezeken a területeken az ellenőrzések száma és az ezek által elért többletbevételek között. Nem kizárt, hogy ésszerűbb és hosszabb távon átgondolt ellenőrzési politikával összességében alacsonyabb ellenőrzési színvonal mellett fenntartható, illetve javítható lenne az adózási fegyelem jelenlegi szintje.

3.4 A rendhagyó (1994-es és 1996-os) éveket leszámítva a legtöbb adót fizető jogi személyiségű adóalanyok ellenőrzésének szerepe nőtt az ellenőrzési tevékenység egészén belül, miközben a rendkívül nagyszámú, de relatíve alacsony jövedelemtermelő képességű egyéni vállalkozók ellenőrzésének szerepe visszaszorult. Ezt a tendenciát az adószedés hatékonyságának növekedéseként értelmezhetjük.

3.5 Az adóadminisztrációra fordított kiadások aránya az évtized első éveiben nem változott a GPD-n belül, ami – a nagymértékű gazdasági visszaesést figyelembe véve – az APEH fejlesztésére, működésére fordított kiadások reálértékének csökkenését jelentette. Ez a tendencia fordult meg 1994-et követően, ami után a kilencvenes évek végéig az APEH-re fordított kiadások növekedési üteme némileg mindvégig magasabb volt a GDP-növekedés üteménél. Az ütemkülönbség mögött a felhalmozási kiadások (az APEH-re fordított beruházási, felújítási kiadások) 1994 utáni gyors növekedése, felfutása állt.

3.6 Ezzel szemben az APEH által beszedett bevételek növekedése az egész időszakban elmaradt a GDP növekedésétől: a bevételek és a GDP, illetve a bevételek és a kiadások növekedése közti olló szétnyílása egyaránt 1994 után válik jelentőssé. Míg a kiadások (folyó áron számítva, tehát jelentős inflációs „növekedést” is tartalmazva) megötszöröződtek 1991 és 1998 között, addig a kezelt bevételek növekedése ugyanezen időszak alatt csak háromszoros volt.

3.7 Az adóhivatali apparátus és a versenyszektor béreinek összehasonlítása arra mutat, hogy 1996 után az APEH alkalmazottainak keresetei már jól érezhető hátrányba kerültek. A legutolsó évek adatai egyértelműen szétnyíló kereseti ollóra utalnak. Míg mind a gazdaság egészében a szellemi foglakozásúak körében, mind pedig a vizsgált munkaerő-piaci versenytárs szektorok (pénzügyi és egyéb gazdasági szolgáltatások területén) a foglalkoztatott szellemiek körében 1996 után nőtt a keresetek reálértéke, addig APEH-en belül egyértelműen negatív tendencia figyelhető meg e tekintetben. 1995 óta folyamatosan csökken mind a tényleges foglalkoztatottakra, mind pedig az engedélyezett létszámra vetített személyi juttatások reálértéke.

3.8 A vizsgált időszak alatt növekedtek az APEH ráfordításai a GDP-hez viszonyítva, addig a hivatal munkájának eredményeképp feltárt összes adókülönbözet a GDP-hez (vagy az APEH bevételeihez) viszonyítva a vizsgálati időszak alatt összességében csökkent. Az utóbbiban 1991 és 1993 között még meredek emelkedés volt megfigyelhető, amit 1997-ig tartó meredek csökkenés követett, az együttes hatás pedig még az azóta bekövetkezett újabb kismértékű emelkedést figyelembe véve is negatív. Figyelembe véve az adóadminisztráció növekvő professzionalizálódását, mindezt úgy értelmezhetjük, hogy a kilencvenes évtized második felében javult a magyar vállalkozások adózási fegyelme.

4. Lehetséges kormányzati lépések

4.1 Mindenek előtt látni kell, hogy a gazdasági cselekvők rejtett gazdaságban való részvételének ésszerű okai vannak. Ha egy kormányzati politika a rejtett gazdaság mérséklését, illetve féken tartását tűzi ki célul, akkor ezen okok hatásait kell mérsékelni, illetve megszüntetni. Másfelől azt is tudni kell, hogy a gazdasági átalakulás időszakában egy sereg tényező hat a rejtett gazdaság növelésének irányába. E tényezők többsége nem megkerülhető, hatásuk fel nem számolható, legfeljebb csökkenthető, illetve annak a periódusnak a hossza csökkenthető (a piaci intézmények, a magángazdaság fejlődését elősegítő lépésekkel), amely során hatni tudnak.

4.2 A rejtett gazdaság súlyának alakulása azonban nemcsak a vállalkozások és háztartások döntéseinek eredőjeként határozható meg. A kormányzat, ha korlátozott eszközökkel is, de képes befolyásolni e döntéseket; képes arra, hogy összehangolt lépésekkel arra ösztönözze a gazdasági szereplőket, hogy tartózkodjanak a rejtett gazdaságban való szerepvállalástól.

4.3 A rejtett gazdaság elleni kormányzati lépéseket három csoportba sorolhatjuk. Az egyik közvetve hat a gazdasági cselekvők rejtett gazdasággal kapcsolatos döntéseire. Nem másról, mint az üzleti kapcsolatok biztonságát elősegítő lépésekről van szó. Nemcsak a kiszámítható adózásra és az adózási szabályok átláthatóságára való törekvés tartozik ide, hanem hatékony, ellenőrizhető és olcsón, könnyen elérhető céginformációs rendszerek megteremtése, illetve üzemeltetése is.

4.4 A lépések másik csoportjába sorolhatjuk a közvetlenül a rejtett gazdaság visszaszorítására tett lépéseket. Ide tartozik az adóellenőrzések megfelelő célzása és az ellenőrzési valószínűség „belövése”(azaz az ellenőrzések hatékonyságának javítása), illetve az ellenőrzéssel foglalkozó apparátusok költségvetésének növelése, de ide tartozik a kiszabott büntetések szigorítása, valamint a rejtett gazdaságban való részvételre kevésbé ösztönző, de ugyanakkor megfelelő nagyságú bevételt generáló adókulcsok meghatározása is.

4.5 A harmadik csoportba az adózási morált erősítő, az adócsaláshoz kapcsolódó morális költségeket növelő lépések tartozhatnak. Ezek eredményessége azonban több mint kétséges. Mégis vannak lehetőségek a kormányzat kezében, például azzal, ha nem növeli azok jövedelmét és presztízsét (pl. kormányzati pozíciókkal, megrendelésekkel, díjakkal stb.), akikről kiderült, hogy érintve voltak (vannak) a rejtett gazdaságban.

4.6 Az elemzés felhívta a figyelmet arra, hogy az egyes kormányzati lépések kívánatosságának megítélésénél az ezekhez kapcsolódó társadalmi költségek nagyságát is feltétlenül számításba kell venni. Az ellenőrzés, illetve ennek lehetősége vagy a büntetés a rejtett gazdaságban való részvételt csökkentő, jelentős visszatartó erőt jelent. Ez adja az alapját annak, hogy miért érdemes korszerű infrastruktúrával, kiszámíthatóan és átláthatóan működő adóbehajtó és adóellenőrző apparátust létrehozni, illetve fenntartani. Az ellenőrzési apparátus fenntartása, a szankcionálás és a szankciókhoz kapcsolódó bírságok beszedése azonban tetemes költségeket ró az adófizetőkre. E költségek nem növelhetők tetszés szerint: a rejtett gazdaság egy szintjének elérése után már nem érdemes több pénzt pumpálni az ellenőrzéssel, szankcionálással foglalkozó apparátusba, mert a növekvő aktivitás határhozama negatív lesz.

4.7 Nem lehet cél a rejtett gazdaság teljes és végérvényes megszüntetése, a gazdasági életből való kiiktatása. Ez ugyanis nem lehetséges. A rejtett gazdaság olyan jelenség, amellyel együtt kell élni. Ha nem akarjuk, hogy a jelenlegi szintnél tovább növekedjen, akkor a gazdasági cselekvők várható magatartását és az azt befolyásoló tényezőket mindig és messzemenően figyelembe kell venni mind az adómértékek, mind az adózási feltételek, mind pedig az üzleti élet – szélesebb értelemben vett – intézményi és szabályozási környezetének kialakításakor.

Tóth István János