A Horn-kormány idején a Miniszterelnöki Hivatalban Erdélyi László, akkori tanácsos vezetésével már dolgozott egy munkacsoport azon, hogy létrehozzák a köztisztviselők etikai kódexét. Azután az Orbán-kormány idején az említett tanácsos Érd jegyzője lett, ahol – kicsiben – valósította meg azt, amit országosan szeretett volna. Ugyanakkor a köztisztviselői etikai kódex előkészítése kapcsán a Magyar Köztisztviselők és Közalkalmazottak Szakszervezete azzal a kezdeményezéssel kereste meg a Belügyminisztériumot, hogy készüljön közös felmérés a köztisztviselők etika értékorientációjáról. Ugyanis számos elméleti tanulmány, szakmai konferencián tartott előadás foglalkozott már a köztisztviselői etika kérdésével, de empirikus módon szerzett tapasztalatok nem álltak rendelkezésre arról, hogy mit gondolnak maguk a köztisztviselők, milyen erkölcsi értékeket vallanak sajátjukénak, és hogyan látják az etika, illetve a jog szerepét a közigazgatás erkölcsi helyzetének javításában.

A Belügyminisztérium az idén segítséget nyújtott a felmérés elvégzéséhez. A kérdőíves megkérdezésre ez év tavaszán került sor, amelynek eredményeként 309 beérkezett kérdőív bizonyult feldolgozhatónak. A válaszadók munkáltató szerinti megoszlása nem tekinthető reprezentatívnak, például a központi közigazgatási szervektől, valamint a fővárosi kerületi és városi önkormányzatoktól nagyobb mértékben kerültek ki válaszadók, a kisebb települések önkormányzatai igen kis hányadban szerepelnek. Ennek ellenére az eredmények megerősítenek bizonyos tendenciákat, jelenségeket, amelyekkel - bár hipotetikusan – már korábban is számolni lehetett.


Megállapítások


Az etikai kódex egyik sarkalatos kérdése, hogy milyen jellegű normákat tartalmazzon (pl. előíró, tiltó, vagy inkább orientáló), s milyen eszközökkel biztosítsa azok kikényszeríthetőségét. Ehhez kapcsolódóan fontos támpontul szolgálhat, hogy mit gondolnak az érintettek a bizalom, a konszenzusteremtés és a jog kapcsolatáról. A konszenzus mindegyik fél részéről kölcsönösen feltételezi a bizalmat, ami erkölcsi szabályok esetében különösen igaz, hiszen a közvetlen szankcióra épülő szabályozás szerepe csak korlátozott lehet. A bizalom hiánya viszont előtérbe helyezheti a jogi szabályozást.

A válaszok alapján megállapítható, hogy az emberek egymás iránti bizalmának alakulását tendeciaszerű csökkenés jellemzi. Ez alapvetően felveti azt a kérdést, hogy az erkölcsi szabályok épülhetnek-e kizárólag a bizalom elvére, vagy szükséges jogi jellegű szankciót is előírni. A kérdés megválaszolásához figyelembe kell venni a magyar közigazgatás hagyományos kötődését ahhoz a szemlélethez, hogy az életviszonyok alakításának, a társadalmi problémák kezelésének egyik legeredményesebb eszköze a jogi szabályozás lehet. Ezt igazolja, hogy a válaszadók túlnyomó többsége szigorítaná a köztisztviselők gazdasági és politikai összeférhetetlenségére vonatkozó szabályokat, s a jelenlegihez képest további garanciák beépítését tartja szükségesnek a köztisztviselők részére a belső (hivatali) és a külső (állampolgár, sajtó) “megtámadhatósággal” szemben. Ugyanakkor bizonyos szemléletbeli változást jelez, hogy a köztisztviselők csaknem kétharmada szerint tilalmak helyett inkább irányelvekre van szükség, amelyek orientálják a köztisztviselőket arra, hogy mi a kívánatos magatartás. A három százalékot sem éri el azok aránya, akik úgy gondolják, hogy az etikai kódexnek elsősorban tilalmakat és szankciókat kell megállapítania. Ehhez kapcsolódik az is, hogy a megkérdezettek több mint fele szerint az erkölcsi normáknak formális szankciókkal nem lehet érvényt szerezni, ezért a helyes magatartás elsősorban a kódex elfogadásának széles körű konszenzusával biztosítható.

Mindezekből az szűrhető le, hogy bár még igen erősen munkál a jogi szabályozás primátusába vetett hit a köztisztviselők gondolkodásában – foglalkozásukkal összefüggésben -, azonban általános véleménynek tekinthető, hogy az erkölcsi szabályok esetében a formális szabályozás és szankcionálás helyett a köztisztviselői magatartást orientálóértékek, irányelvek megfogalmazására van szükség, amelyek széles körű egyetértésen kell, hogy alapuljanak.

Figyelemre méltóak a társadalmi igazságosság érvényesülésével kapcsolatos kérdésre adott válaszok, mivel az arról vallott felfogásuk alapvetően befolyásolja a köztisztviselők munkahelyi magatartását. A megkérdezettek csaknem háromnegyede, tehát túlnyomó többsége úgy gondolja, hogy általában a társadalmi igazságosság szerint “helyükre kerülnek a dolgok”, de bizonyos esetekben nem érvényesül az elv. Kisebb, de még jelentős arányban nyilatkoztak úgy, hogy átmenetileg igazságtalanul is alakulhatnak a dolgok. Ezek a válaszok arra utalhatnak, hogy a társadalmi igazságosság érvényesítésében szerepet játszó jogállami intézmények még a köztisztviselők felfogása szerint sem képesek az igazságosság követelményének teljes mértékben megfelelni. Az igazságtalanság, illetve a pozitív, negatív diszkrimináció érzete vagy személyes megtapasztalása kikezdheti az igazságosság mércéje szerint kialakított erkölcsi normák hatóerejét.

A felmérés külön vizsgálta, hogy a köztisztviselők milyen mértékben tartják a köztisztviselői hivatás vezérlőelvének (alapértékének) a jogi szabályozásban megjelenő követelményeket. Ezek közül a törvényesség és a szakmaiság emelkedik ki, mint a két legfontosabb alapérték, amelyet a köztisztviselők minden más elé helyeznek. Az utóbbi évek szemléletváltozását tükrözi, hogy a tizenhat követelmény közül ötödik helyre került az állampolgárok szolgálata. Ez nyilvánvalóan összefüggésben áll az ügyfélcentrikus közigazgatás megerősödésével. Meglepő azonban, hogy az utolsó helyre a nemzetközi kötelezettségek tisztelete került. Ez különösen az Európai Unióhoz való csatlakozás előestéjén elgondolkoztató. Némi magyarázatul szolgálhat, hogy a válaszadók - úgy tűnik -, nem rendelkeznek elegendő tapasztalattal az egyes követelmények tartalmát illetően, s ez elbizonytalaníthatja őket az értékek közötti választásban. Ezt igazolja az is, hogy a megkérdezettek 9,7%-a nem tudott értékelhető választ adni.

A válaszadók több mint fele nem tartotta megfelelőnek a köztisztviselők védelmét szolgáló jogi szabályozást a belső, hivatali visszaélésekkel szemben. Talán részletesebb vizsgálatot is érdemelne, hogy hol lehet szükség a jogszabályok módosítására, és konkrétan milyen kérdések kapcsán érzik magukat a köztisztviselők kiszolgáltatottnak. Ez azért is fontos volna, mert a jogi szabályozás napirenden lévő felülvizsgálata során mód nyílik a szükséges módosításokra. Ugyanez vethető fel a kiválasztási és előmeneteli rendszerre vonatkozó jogi szabályozás kapcsán is. A megkérdezettek hatvanhárom százaléka úgy gondolja, hogy a jelenlegi kiválasztási és előmeneteli rendszer csak részben biztosítja, hogy megfelelően képzett, hozzáértő, pártatlan köztisztviselői kar alakuljon ki. Ha ehhez hozzávesszük azokat, akik lényeges átalakítást tartanak szükségesnek, akkor a köztisztviselők, mintegy kilencven százaléka feltétlenül változást akar ezekben a tárgykörökben.

Az etikai normák meghatározása szempontjából fontos információul szolgál, hogy az érintettek mit tekintenek korrupciónak. Az ezzel kapcsolatos kérdésekre adott válaszokból kitűnik, hogy az ún. hálapénzes, borravalós szakmák gyakorlói (orvos, pincér, benzinkutas) részére adott anyagi előnyöket a többség nem tekinti korrupciónak. Az orvosoknak adott hálapénz esetén kissé árnyaltabb a kép, mivel kevésbé elfogadott a hálapénz-adás, ha az előre történik. Minden esetre – hasonlóan a társadalom egyéb rétegeihez – a köztisztviselők is elfogadják, hogy az ilyen helyzetek kialakulásáért nem az érintett személy, hanem az állam a ludas, mivel úgy szabályozta a bérrendszert, hogy a hálapénz-adás szinte erkölcsi kötelességgé vált. Egyértelműnek tűnik, hogy semmiképpen sem tekintik korrupciónak, ha a köztisztviselő apróbb ajándékokat fogad el az ügyfelektől, sőt a megkérdezettek többsége még azt is elfogadhatónak tartja, ha a köztisztviselő apróbb szabálytalanságokat követ el családtagjai javára. Vélhetően kedvezőbben ítélik meg a köztisztviselők a társadalom egyéb rétegeihez képest a belső hivatali összeköttetések “létjogosultságát”. Bár a többség korrupciónak tekinti a “keresztapák” közreműködését, de a megkérdezetteknek még így is jelentős része ellenkező véleményen van.

A korrupcióhoz kapcsolódik az is, hogy miként csökkenthető e káros jelenség a közigazgatásban. Általános vélekedés szokott lenni, hogy a visszaélések táptalaja az alacsony fizetések és az anyagi megbecsültség hiánya. Ugyanakkor több elemzés is rámutatott arra, hogy önmagában a bérek emelésével nem javítható érdemlegesen a helyzet. Az igen gazdag emberek is korrumpálhatóak, s kétszeres bérekkel sem lehet felére csökkenteni a korrupciót. A helyzet hasonló a teljesítmények fokozásához. A kétszeres, háromszoros fizetések sem eredményezik automatikusan a teljesítmény megegyező mértékű növekedését. A válaszokból kitűnik, hogy a megkérdezettek több mint fele úgy gondolja, hogy a korrupció csak akkor csökkenthető a közigazgatásban a köztisztviselők anyagi helyzetének javításával, ha a közszolgálati életpálya kiszámíthatóságot, stabilitást, és anyagilag érzékelhető előmenetelt nyújt. Csak mintegy tizenkét százalék álláspontja az, hogy a jövedelmek növekedésével megszűnnének a köztisztviselők megélhetési gondjai, s ezért a “kísértéseknek” is eredményesebben tudnának ellenállni.

Ugyanakkor az is egyértelműen kirajzolódik, hogy kizárólag az összeférhetetlenségi szabályok szigorításával nem csökkenthető a korrupció a közigazgatásban. Ezt a véleményt képviselte a válaszadók ötven százaléka.

Az etikai kódex előkészítése során heves vitákat váltott ki, hogy mi az a határ, amit már nem léphet át a köztisztviselő a belső hivatali visszaélések, szabálytalanságok jelzése kapcsán. A dilemma úgy fogalmazható meg, hogy a köztisztviselő a nyilvánossághoz fordulhat-e a szabályszegések feltárása érdekében. A válaszok alapján megállapítható, hogy a mai magyar közigazgatást elsősorban a “ne szólj szám, nem fáj fejem” mondás jellemzi, s csak egy igen szűk réteg tartja szükségesnek a nyilvánossághoz való fordulást.

Ebben a véleményben az is benne van, hogy a “Donkihóte” magatartásnak nincs értelme, egy-egy fecske nem csinál nyarat.

A válaszokat különböző csoportosítások szerint, részletesen is értékelték, amelyek közül a vezetők véleményét érdemes kiemelni néhány kérdéshez kapcsolódóan, mivel jól érzékelhető eltérés tapasztalható az érdemi ügyintézőkhöz képest. A vezetők döntő mértékben úgy foglaltak állást, hogy nem szükséges a gazdasági összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok szigorítása és a politikai összeférhetetlenség szabályait sem szigorítanák olyan mértékben, mint az ügyintéző köztisztviselők.

Az alapértékek sorrendisége tekintetében figyelemre méltó, hogy a törvényességet és a szakmaiságot nagyobb értékkel – nyomatékosabban – helyezik az első, illetve a második helyre.

Statisztikailag szignifikáns a különbség a kiválasztási és előmeneteli rendszer megítélését illetően. A vezetők jóval nagyobb hányada gondolja azt, hogy a jelenlegi szabályozás csak részben biztosítja, hogy megfelelően képzett, hozzáértő, pártatlan köztisztviselői kar alakuljon ki.


Összegzésképpen


A felmérés megerősítette az etikai kódex szükségességét. A köztisztviselők nyitottak az erkölcsi kérdések iránt. A közigazgatás erkölcsi, etikai helyzetének javulása nagymértékben függ a bizalom növekedésétől. Ez makroszinten a köztisztviselői hivatás jogszabályi és egyéb feltételeinek kiszámíthatóságát, valamint a közszolgálati életpálya stabilitását feltételezi. Ha a szabályok és a körülmények gyakran és mélyrehatóan változnak anélkül, hogy annak hozadékát a köztisztviselők megtapasztalnák, tovább csökkenhet, sőt meg is rendülhet ez a bizalom. Munkahelyi szinten a bizalom megszerzése, illetve megtartása érdekében arra van szükség, hogy a vezető és a beosztott közötti kapcsolat a korrekt együttműködésen alapuljon. Mindkét fél ismerje fel, hogy munkájuk fő célja egymás segítése.

A köztisztviselőket védő szabályok erősítésének, valamint további garanciák beépítésének hangsúlyozása azt mutatja, hogy az erkölcsi, etikai állapot javításában legalább annyira fontos szerepet játszik a munkahelyi érdekvédelem, mint a szakmai érdekképviselet. Ez mindenképpen alátámasztja azt a törvényi rendelkezést, hogy az etikai kódex elfogadásához szükséges konszenzus megteremtésébe a munkavállalói érdekképviseleti szerveket is be kell vonni.

A közigazgatás erkölcsi helyzete nem választható el élesen a jogi szabályozás minőségétől. Ha az nem találkozik a köztisztviselői elvárásokkal, alapvetően befolyásolhatja a köztisztviselők hozzáállását a munkához, a munkáltatóhoz és a közigazgatáshoz. Ennél fogva az etikai normák meghatározásában feltétlenül fenn kell tartani az állami szerepvállalást. Ugyanakkor az is világosan kitűnik, hogy az etikai normák meghatározásában nem a jogi szabályozásnak, hanem az érintettek közötti erős konszenzusnak kell szerepet játszania. Etikai normák elsősorban elveket, irányokat fogalmazzanak meg, s kevésbé közelítsenek a jogi jellegű, konkrét magatartásformákat tartalmazó előírásokhoz.

Kapcsolódó melléklet