Bár erőteljesen szakmai kérdésről van szó, mégis nagyon nehéz politikamentesen kezelni. A költségvetés ugyanis az egyik legerőteljesebb mutatója a kormányzat politikai szándékainak. Május utolsó napján a Világgazdaság című napilap közpénzügyi konferenciáján abban minden szakértő és politikus pártállástól függetlenül egyetértett, hogy legyen egy költségvetési hivatal, amely képes értékelni és közzétenni a közpénzköltési javaslatok hatásait.

A cél, hogy gátat lehessen szabni a burjánzó politikai ígérgetéseknek, nemcsak az ország gazdasági fellendülésének záloga, hanem az állampolgárok reális választási döntésének is alapja lehet. Az önkorlátozás és a külső korlátok viszonyrendszerében azonban nem könnyű megteremteni a mindenki számára elfogadható egyensúlyt. A feladat nem új, hiszen az Állami Számvevőszék (ÁSZ) működéséről szóló hatályos törvény úgy rendelkezik, hogy a szervezet feladatai közé tartozik a költségvetés megalapozottságának véleményezése is. Miben térne el ettől a költségvetési hivatal munkája, kérdeztük dr. Kovács Árpádot, az ÁSZ elnökét.

- A költségvetési hivatal semmiképpen sem ellenőrző szervezet, hanem egy közgazdasági elemző, döntés-előkészítő intézmény, amely a pénzügyi tervezés finomhangolásának lehetőségét hivatott megteremteni. A hatékony működés alapja azonban az, hogy legyenek megfelelő keretek a terv és a realitás összehasonlíthatóságának véleményezéséhez. A mostani költségvetési szabályozás is előírja az ÁSZ véleményezési kötelezettségét, de sem határidőket, sem következményeket nem szab meg. Tehát miközben a véleményünk nélkül nem tárgyalhatja a parlament a költségvetést, az általunk készített elemzésnek nincs valódi súlya.

Tavaly a Pénzügyminisztérium, a Magyar Nemzeti Bank és az ÁSZ által szervezett közös konferencián felmerült, hogy Magyarország térjen át a szabályalapú költségvetés mechanizmusára. Ehhez az szükséges, hogy az államháztartási törvény költségvetésre vonatkozó paragrafusa több ponton szigorodjék, és megteremtődjön az egyes pontok összehasonlíthatósága. Összehasonlítási alap például az elsődleges egyenleg, a kamatpálya, a cash flow, az eladósodottság mértéke vagy a nemzetközi követelmények teljesítése.

- Ki határozná meg az iránymutató számokat?

- Természetesen a Magyar Köztársaság parlamentje előzetesen, és kimondaná azt is, hogy milyen mértékű eltérést tart még elfogadhatónak. A mindenkori költségvetésnek pedig alkalmazkodnia kell ezekhez a keretekhez. Ha azonban a parlament nem mondja ki, hogy nem lehet több az államadósság hatvan százaléknál, vagy hogy a költségvetés elsődleges egyenlegének pozitívnak kell lennie, akkor ennek a költségvetési hivatalnak semmiféle összehasonlítási alapja nincs. Tudniillik a dolga nem az, hogy a saját szája íze szerint véleményt mondjon, hanem az, hogy a sarokszámok tükrében vizsgálja a költségvetés tervezetét. Vagyis hogy a parlament által megszabott limitek figyelembevétele mellett reálisak-e az adott évi költségvetési terv számai. Ha ezek az indikátorok hiányoznak, nincs értelme költségvetési testületről beszélni.

Az ÁSZ eddig is jelezte az általa vélt kockázatokat, például, hogy a bevételek túltervezettek, vagy hogy hiányoznak az adószabályok, de nem léphetett túl a kockázatok jelzésén, nem tehetett többet az "optimalizálásért", aminek végső felelőssége mindig is a parlament kezében marad. A kezünkben lévő eszköz mindössze azt tette lehetővé, hogy vagy adunk véleményt, vagy nem, de akkor a kormány nem tudja megkezdeni a költségvetés parlamenti tárgyalását, és az adott év januárjában nem lesz elfogadott büdzsé. A fő kérdés tehát a feladat ellátásához szükséges összehasonlíthatóság és jogosítványok megteremtése. A szükséges kontrollszámítások elvégzése - megfelelő határidő biztosítása mellett - pedig lehet akár egy hivatal, akár a költségvetési tanács, netán a számvevőszéken belül egy új szervezeti egység feladata. A lényeg, hogy a véleményezés megfelelő jogi, szakmai és időkeretek között történjen.#page#

- Ha jól értem, az új hivatal ellenőrző szerepet játszana a költségvetés és így a kormányzó párt, pártok felett?

- Nagyon nem. Ez nem kontrollintézmény, hanem egy gazdasági elemző, összehasonlító és véleményező szakmai szervezet. A befolyása pedig attól függ, hogy mit enged meg a létrehozandó törvény. Létezik például olyan elképzelés, hogy ha a költségvetési hivatal számításai eltérnek a Pénzügyminisztérium számításától a költségvetés megalapozottságát illetően, akkor a hivatal megállapításait kell alapul venni a költségvetési törvény meghatározásakor. Az ettől való eltéréshez pedig kétharmados parlamenti többség kellene, vagyis praktikusan az ellenzék és a kormány együttes döntése arra nézve, hogy nem veszik figyelembe a hivatal véleményét. E javaslat szerint tehát a hivatalnak erősebb pozíciója lenne, mint a kormánynak. Ez azonban csak egy koncepció.

A fennálló rendszer problémája, hogy a költségvetés számait alátámasztó gazdasági számítások gyakran elmaradnak, a minisztériumok számára rendelkezésre bocsátott keret pedig legtöbbször kevesebb, mint az intézmények által benyújtott igény, vagyis kialakult az a mechanizmus, hogy az egyes tárcák évről évre inkább túlterveznek, hogy végül maradjon belőle valami. Most az ország pénzügyi szakemberei eldöntötték, hogy véget kell vetni a költségvetés esetlegességének, és egy egzaktabb, tudományosan megalapozott tervezésre kell áttérni az ehhez a szükséges kapacitások megteremtése mellett.

- Miért éppen most?

- Az ÁSZ évről évre megosztotta az országgyűléssel a költségvetés véleményezésének tapasztalatait, és noha munkánk eredményeit senki sem vitatta, nem történt lényegi változás. Ezért vállaltuk fel - országgyűlési egyetértéssel -, hogy elkészítünk egy olyan javaslatcsomagot, amelynek megvalósulása minőségi változást hozhat abban, hogy megalapozott, egyensúlyra törekvő költségvetés készüljön az ország gazdasági versenyképessége fenntartása érdekében. A mostani költségvetési tervezési módszerek ugyanis oda vezettek, hogy egyrészt elvesztettük a szavahihetőségünket a nemzetközi pénzvilágban, másrészt feléljük a jövő nemzedék tőkéjét, ha a hiány pótlására vállalt kötelezettségek nehezítik a fejlesztéseket, illetve akadályozzák, hogy többet fordíthassunk jóléti kiadásokra. Nagyon leegyszerűsítve arról van szó, hogy a reális költségvetési tervezés hiánya komoly akadályává vált az ország fejlődésének.

Az utóbbi időszakban pedig olyan ütemben romlott a tervezés szakmaisága, amely már a fenntarthatóságot veszélyeztette. A pénzügyi szakemberek politikai hovatartozástól függetlenül oda jutottak, hogy tenni kell valamit. A politika most azt mondja, hogy állítsatok fel nekünk egy olyan paraméterrendszert, amely leszoktat bennünket - Kopits György kifejezésével élve - a fiskális alkoholizmusról. A 2007. áprilisban megjelent A közpénzügyek szabályozásának tézisei című kiadványunk a lehetséges kiutat vázolja fel. Persze saját magától nehéz megmenteni a politikát, mindössze több segítség adható, s ebben van nem is kicsi felelőssége a szakmának.#page#

- Úgy tűnik, abban, hogy ki és milyen szervezeti keretek között nyújtsa ezt a segítséget, nincs teljes egyetértés a politikai pártok között.

- A fő probléma, hogy bár a politikusok megértik, hogy ez szükséges, azonban úgy látják, jelentősen korlátozná a mozgásterüket a költségvetési adakozásban, ígérgetésben, a területi és szakmai lobbik igényeinek kielégítésében. Ez viszont politikai szempontból problémás. A javaslatgyűjtemény gondolatmenete tulajdonképpen arra szolgál, hogy egy hosszú távú és egy rövid távú érdekrendszerben a harmonizáció az előbbi irányába mozduljon. Ehhez szükséges, hogy a költségvetés legalább hároméves kitekintésű legyen, ne lehessen beindítani olyan eladósodási folyamatokat, amelyek a későbbi pozíciókat rontják.

Ezek vulgáris, kézzelfogható, akár a családi költségvetésre is igaz tézisek. De leegyszerűsítve a kérdést, valóban arról szól a vita, hogy egy, az országgyűlés alá tartozó hivatal vagy egy külön tanács, esetleg az ÁSZ lássa-e el a feladatot. Mi azt mondjuk, hogy előbb ki kell alakítani a feladatsort, és ebből levezetni az intézményi formát. Veress János pénzügyminiszter úr - és ennek a javaslatnak is van relevanciája - viszont úgy véli, az új hivataloknak mindig van egy emblematikus, jelképszerű megjelenésük, és magának a hivatalnak a helykeresése és beágyazódása a hivatali rendszerbe is fontos lépés lehet a feladatok kialakításában. Arról is lehet beszélgetni, hogy a hivatalt fokozatosan vagy azonnal építsük ki.

- Nem lenne átfedés az ÁSZ és a hivatal munkája között?

- A két intézmény feladatát alkotmányosan kell elhatárolni. A költségvetési testület feladata lenne az előzetes véleményezés, az utólagos kontroll viszont az ÁSZ-nál maradna. A hivatal dolga tehát a meg nem történt események feltételrendszerének véleményezése, míg a számvevőszék a megtörtént eseményeket kell, hogy vizsgálja. Hozzáteszem, elvileg az ÁSZ feladatait meghatározó hatályos törvény újraértelmezése is elég lenne ahhoz, hogy a feladatot az ÁSZ ellássa. Egy új intézménynek viszont jelképes ereje lehet, és mind a politika, mind az emberek számára kellenek ilyen kapaszkodók. Számunkra ez nem hiúsági kérdés, nem vezérelhet bennünket egy ilyen kérdés megítélésében, hogy mi az ÁSZ szervezeti érdeke. De ma kizárólag arról érdemes beszélni, hogy mi lenne a hivatal vagy testület feladata.#page#

A hatékony működés kulcskérdése például, hogy megkapja-e a már említetett, a mostani rendszerből hiányozó jogosítványokat, illetve megteremtődnek-e a szükséges munkafeltételek. Gondolok itt az elemzések elkészítésére szánt időre, a gazdasági számítások rendelkezésre állására, a különböző hosszabb távú kitekintések szerepeltetésére és az összehasonlítási cövekek kidolgozására. Ha ezt a hátteret nem teremtik meg, kizárólag egy pecsételő szerv fog felállni. Viszont ha a feltételek adottak, rendkívül önző szempont lenne tőlünk azt mondani, hogy ne alakuljon ki a hivatal, amely képes segíteni egy reális költségvetési tervezés megvalósulását, ha úgy tetszik, megvédeni a politikát saját magától.

- A költségvetés elkészítése azonban a mindenkori kormányok felelőssége. Nincs ebben ellentmondás?

- Ezt a felelősséget nem lehet elvonni, és a parlament szuverenitása sem megkérdőjelezhető; egy hivatal soha nem veheti át a politikai döntéshozó testület felelősségét. A költségvetési hivatal, az esetlegesen erős jogosítványok ellenére is, csak a közgazdasági és a jogi normarendszerhez történő összehasonlítás világában mozoghat: nem szólhat bele a kormány koncepciójába, csak - nagyon leegyszerűsítve - kontrollálni tudja, hogy az elképzeléseknek van-e anyagi fedezetük, illetve illeszkedik-e a szuverén parlament által meghatározott sarokszámokhoz. Vagyis a politikai elem mellé nagyobb arányba szeretnénk szakmai hátteret berendezni, amellyel valóban korlátozzuk a döntéshozó szabadságát. A jogát azonban nem vonhatjuk el, hiszen a felelősséget ő viseli.

- A világ többi országában milyen megoldásokat találtak a politikai ígérgetés problémájára?

- Számos helyen működik hasonló hivatal, vagy tervhivatal, illetve több helyen nincs semmi ilyen intézmény, a pénzügyminisztérium maga végez hasonló számításokat. Hollandiában viszont a költségvetési hivatalnak jogában áll például, hogy a választásokat megelőzően készülő pártprogramokat átvizsgálva megmondja, a megvalósításuk mibe kerülne. Ez még semmire nem kötelez, csak támpontot ad, hogy az emberek eldöntsék, akarják, vagy nem. A költségvetést azonban mindenütt a pénzügyminisztérium vagy a kincstár állítja össze, még az Amerikai Egyesült Államokban is, ahol létezik a költségvetési hivatal intézménye. A Congressional Budget Office a költségvetési döntések előkészítésére, véleményezésére és kontrollálására koncentrál, míg az ottani számvevőszék a végrehajtással és az államszervezet teljesítményével foglalkozik.

- Melyik modell szolgálhat alapul a hazai rendszer kialakításához?

- A kormány az amerikai gyakorlatot szeretné meghonosítani. Miután több európai országban is mutatkoznak hasonló problémák, létezik egy OECD-ajánlás arra vonatkozóan, hogy független költségvetési tervezés-ellenőrző szervezetek álljanak fel az egyes országokban.

- Mikorra várható legkorábban az új testület felállítása és munkába állása?

- A törvény legelőször 2009-től működhet, hiszen a következő évi költségvetési tervezés már az azt megelőző év januárjában indul. Ha 2007. szeptemberben benyújtják a törvénytervezetet, és azt 2007 végéig elfogadják, a jövő évi költségvetési tervezés folyamatában már közreműködhet az új intézmény. Ehhez azonban a parlamentnek az alkotmányt és több kétharmados törvényt is módosítania kell. Ezért is van nagy jelentősége annak, hogy a május 31-én tartott konferencián a különböző színű szakértők az elvi kérdésekben egyetértettek. Időközben az Állami Számvevőszék pedig a feladat összefüggésrendszeréből kiindulva igyekszik a maga hatáskörében minél többet tenni, hogy a parlament teljes körű információhoz jusson. Most az az elképzelésünk, hogy lesz egy melléklete a költségvetési véleménynek, amely tudományos mélységben gazdasági prognózissal, illetve a tervezet megalapozottságának kérdéseivel fog foglalkozni.