A magyar gazdaság versenyképességének egyik kulcskérdése az önkormányzati gazdaság teljesítőképessége. A jelenlegi szerkezetben azonban az elmúlt tizenkét esztendő során az önkormányzatok sajátos ütközőzónába kerültek. Egyfelől eddig – különböző okok miatt – egyetlen kormányzat fiskális politikája sem preferálta őket. Másfelől testületeik közelebb vannak a közszolgáltatások fogyasztóihoz, így a „fogyasztói” nyomás itt jóval erősebb, mint akár a központi költségvetés, akár az Egészségbiztosítási Alap által finanszírozott szolgáltatások esetében. Ez utóbbi szolgáltatási kör arra is jó példa, hogy a „postás” szerep sem mindig hálás; mert az egészségügyi intézmények fenntartói az önkormányzatok, ám a kassza kulcsa az Országos Egészségügyi Pénztárnál (OEP) van.

A nemzetgazdaság jelentős része

Az önkormányzati szektor a különböző helyi közszolgáltatások nyújtásának biztosításával foglalkozó gazdasági szereplők összessége. Idetartoznak az egyes helyi önkormányzatok költségvetéseiből finanszírozott költségvetési szervek, társulások és ezeken kívül a különböző önkormányzati – jellemzően tulajdonosi – kontroll alatt lévő, közszolgáltatásokat ellátó gazdasági társaságok.

A szektor e két alrendszeréről nincsenek összesített információk. Tudjuk, hogy megközelítőleg 3200 önkormányzat van, mintegy 13 ezer önkormányzati költségvetési szerv és körülbelül 1000 önkormányzati ellenőrzés alatt álló gazdasági társaság. A két alrendszer pénzügyi beszámolóit – ahogy a világon másutt sem – nem konszolidálják. Az önkormányzatok összessége az államháztartás konszolidált kiadása 26 százalékának megfelelő összeggel gazdálkodik, ami az éves GDP 11-12 százaléka.

A szektorban több mint félmillió munkavállalót foglalkoztatnak, s itt összpontosul a nemzeti vagyon jelentős – a mai kimutatások szerint mintegy 3000 milliárd forintnyi – része. E számok önmagukban is jelzik, hogy a szektor a nemzetgazdaság jelentős részét teszi ki.

Az önkormányzatok tevékenységének gazdasági-pénzügyi alapjait az alkotmány garantálja. E szerint az önkormányzatok jogosultak saját bevételekre, az államtól különböző támogatásokra, és jelentős vagyonnal rendelkeznek.

Magyar modell

Az önkormányzatok „magyar modelljét” – a magyar önkormányzati rendszer ugyanis nemzetközi összehasonlításban egyedinek számít – a nagyfokú decentralizáltság és a széles kompetencia (feladatellátás) jellemzi. A feladatok egy része kötelező, másik része önként vállalt. Kötelező feladatot önkormányzatok számára csak törvény állapíthat meg, és ezekhez az Országgyűlésnek a megfelelő forrásokat is biztosítania kell.

Az önkormányzati rendszer eddigi tizenkét esztendejében a helyhatóságok által kötelezően ellátandó feladatok köre bővült. A mindenkori kormányok szándékának megfelelően elfogadott költségvetések viszont ritkán voltak összhangban e kötelezettségekkel. Az önkormányzatok saját bevételeik növekvő részét voltak kénytelenek korábban központilag finanszírozott feladatok ellátására fordítani. Ez évben ilyen jellegű „teher” a közalkalmazotti bérek központi emelésének részben önkormányzati saját forrásokból történő finanszírozási kényszere. Ugyanakkor az önkormányzatok bevételeik jelentős reálértékvesztésével oldották meg növekvő feladataikat.

Állami források, saját bevételek

Az önkormányzati gazdálkodás minősége szempontjából nem is önmagában a források csökkenő reálértéke a probléma, hanem a központi forrásszabályozási és támogatási rendszer kiszámíthatatlansága és áttekinthetetlensége. A széles kötelező feladatkör miatt pedig a szektor bevételei között meghatározó részt képviselnek az államilag szabályozott források.

A forrásorientált normatív finanszírozás elvileg az önkormányzatok gazdálkodási önállóságát hivatott biztosítani. A tényleges folyamatok ezzel ellentétes tendenciákat mutatnak.

Az önkormányzatok önállóságát nagymértékben csorbította a személyi jövedelemadó átengedett részének korábbi csökkenése. A másik lényeges romlás a kötelező feladatellátást finanszírozó állami transzferek normativitásának gyengülése.

Kezdetektől megoldatlan az önkormányzatok beruházásainak állami támogatása. A támogatási rendszer szétaprózott, nem korszerű, az e célra fordított állami pénzek az önkormányzatok tulajdonába került vagyonelemek pótlását sem fedezte. A szektor egésze eddig azért nem került forráshiányos helyzetbe, mert a rendszerváltás után az önkormányzatok részére átadott (úgynevezett vállalkozói) vagyon egy részét értékesítették. E két tényező együttesen az önkormányzatok jelentős mértékű vagyonvesztését eredményezték.

Az önkormányzatok saját bevételeinek összetétele is érdekes képet mutat.

A helyi adóbevételek összege és súlya örvendetesen nőtt. A magyar helyiadó-rendszer azonban nem képes érvényesíteni azt az elvet, hogy a helyi közszolgáltatások igénybevevői az igénybevétellel arányos terheket vállaljanak.

Ma a helyi adóbevételek zöme iparűzési adóból származik. A helyi közszolgáltatások igénybevevői azonban nem ilyen arányban a vállalkozók. Az ideális helyiadó-alap az érték alapú ingatlanadó. Az ingatlanpiac mai likviditása és a korszerűsödő ingatlan-nyilvántartási rendszer biztosítja ennek az adónemnek az alkalmazhatóságát. Ez persze feltételezi mind a helyi, mind a központi adók rendszerének reformértékű átalakítását.

Fejlődési irányok

Sokat fogunk még vitatkozni azon a kérdésen, hogy milyen irányba fejlesszük az önkormányzati rendszert. A teljesség igénye nélkül és a tévedés jogának fenntartásával a következő főbb területeken fontos az előrelépés.

● A saját jövedelmi bázis megerősítése. Az adónemek megváltoztatásán túl lényeges kérdés, hogy a saját bevételek azon a szinten keletkezzenek, ahol a különböző feladatok jelentkeznek. Ez azt is jelenti, hogy a helyi adók kivetésének jogát a települések mellett a középszintű – megyei vagy regionális – önkormányzatok részére is meg kell adni. Emellett bátrabban kell élni a különböző szolgáltatásokhoz kapcsolódó díjak alkalmazásának lehetőségével.

● A területi és a településtípusok közötti egyenlőtlenségek kezelése. A központi forrásszabályozási rendszer folyamatos változtatását kikényszerítő tényezők közül a legfontosabb az volt, hogy a rendszerváltás nyomán növekedtek a regionális egyenlőtlenségek, illetve maga a forrásszabályozás a településtípusok között jelentős egyenlőtlenségeket generált. A társadalom belső kohéziójának erősítése, a gazdaság versenyképességének javítása e probléma folyamatos kezelését igényli. A megoldás ebben az esetben is az önkormányzati középszint gazdasági megerősítése. Regionális és településközi problémákat ugyanis nem lehet lokálisan megoldani.

● A gazdaságosabb és hatékonyabb feladatellátás kikényszerítése. A politikai önállóság, a települések hagyományos kulturális funkcióinak fenntartása (például önálló iskola minden kistelepülésen) sok esetben ütközik a feladatellátás gazdaságossága, hatékonysága, eredményessége követelményeivel. Az ellentmondások feloldásának kézenfekvő megoldása az önkormányzatok meghatározott feladatok ellátására történő összefogása. A meglévő jogi lehetőségek kihasználását gazdasági ösztönzőkkel (ezek bizonyos esetekben ma is megvannak) és a kooperáció akadályát jelentő kölcsönös bizalmatlanság leküzdését szolgáló pénzügyi technikákkal kell elősegíteni.

● A szektor tőkefelvevő képességének fokozása. A növekvő feladatok ellátása, a vagyonvesztés megállítása, valamint az uniós források elnyeréséhez szükséges saját erő és társfinanszírozás biztosítása megköveteli a magánszektorból jövő források fogadását. Ez a szektor hitelképességének és a helyi gazdálkodás minőségének, átláthatóságának jelentős javítását, a magánszektorral való párbeszédre való alkalmasságot feltételezi.

Az önkormányzati rendszer reformját úgy kell megvalósítani, hogy az „átalakítás során” a „kiszolgálás” zavartalanul folyjon. A szakmai felismeréseken túl a politikai rendszer szereplőinek be kell látniuk, hogy e folyamatot, a konkrét megoldásokat, nem szabad alárendelni a rövid távú politikai és gazdasági érdekeknek.

Vigvári András

Megjelent a Piac és Profit üzleti magazin 2003. februári számában.